A helyi autonómia fájdalommal élte meg az önkormányzati rendszer 2011-es átalakulását. A helyhatóságok feladatköre jelentősen szűkült, költségvetésük nagy mértékben csökkent. A közoktatás, az egészségügy, a szociális ellátás feladatai a hatósági ügyek a kormányzathoz kerültek, a 2000 lelkesnél kisebb falvakban megszűntek az önálló polgármesteri hivatalok.

Ez a lépés egy több évtized alatt egyre nagyobbra duzzadó probléma kezelése volt. Az önkormányzati rendszer születéskori hibái, a rendszert aláásó finanszírozási rendszer fokozatos kialakulása vezettek ahhoz, hogy az önkormányzati rendszer a szó szoros értelmében csődbe ment. A 2008-as válság utánra több mint ezer milliárd forint adósság halmozódott fel a feladataik felelős finanszírozására képtelenné tett megyékben, városokban és falvakban, amit nem tudtak visszafizetni. A rendszert szanáló kormány lényegében a csődkezelés alapszabályát követte: ha kifizeted a veszteséget, az azt létrehozó szervezeti és tulajdonosi kereteket át kell alakítani. A centralizálás nem a cél volt, hanem a megoldás az összeomlás kezelésére.

Egy évtized után talán újra elő lehet venni az ügyet, hiszen a vidék, a magyar gondolkozás egyik identitást adó fogalma az autonómia. Két feltétele van, hogy az önkormányzatok megerősítése újra reális lehetőséggé váljon. Egyrészt kutatásokkal, vitákkal fel kell tárni, miért omlott össze a rendszerváltással kialakuló önkormányzati rendszer.

Másrészt ugyancsak elemzések és viták sorozatán keresztül ki kell találni, hogyan lehetne úgy megerősíteni a szubszidiaritás elvét, hogy ne kövessük el még egyszer a korábbi hibákat. 

A magyar önkormányzati rendszer a két szembenálló nagy rendszerváltó, párt az MDF és az SzDSz kompromisszumaként született. Minden település egyenlő jogállású önkormányzatot kapott széles feladatkörrel és annak ellátását biztosító komoly vagyonnal, adóztatási jogosítványokkal, állami támogatás rendszerrel és gazdálkodási szabadsággal. A demokrácia ünnepének tűnt a szabadság több ezer kisebb-nagyobb körének létrehozása – ez azonban később tévedésnek bizonyult.

Az önkormányzati vagyon bevételgeneráló képessége hamar elolvadt a különösen szerencsés vagy gondos településeket kivéve. Az eleinte teljes egészében az önkormányzatokhoz rendelt személyi jövedelemadók lassan és biztosan teljese egészében a központi költségvetésbe folytak be. A települések mérete és gazdasági lehetőségei közötti különbségeket tompítani igyekvő szabályozók egyre inkább az önkormányzatok megregulázásának eszközeivé váltak. Az önkormányzatokhoz rendelt állami feladatokat finanszírozó normatívák elinflálódtak, idővel a költségek 60 százalékát sem fedezték. A fejlesztések fedezete a mindenkori kormánytól függő támogatások függvényévé vált. A papíron önálló önkormányzatok finanszírozásának kormányzati szándéktól való függését az uniós csatlakozás utáni operatív programok működése csak tovább erősítette. „Higyjék el, tudjuk mi a dolgunk.” – nyugtatta meg aggódó helyi párttársait a felelős államtitkár a területi források elosztásáról egy frakcióülésen – valószínű, hogy nem csak egy kormány idején történt ez így.

Az egészségügy szervezési feladatival a nagyobb önkormányzatok sem bírtak, lényegében feleslegen beiktatott szereplők voltak a finanszírozó társadalombiztosítás és a kórházak között.  Annyi szerepük volt, hogy a gazdagabb települések plusz pénzt, likviditást tudtak biztosítani intézményeiknek.  Az oktatásban hatalmas területi különbségek alakultak ki. A gazdag városok tehetséges igazgatói csodát művelhettek. A szegényebb településeken, jóval kevesebbet kerestek a tanárok, számukra csak a csökkenő gyerekszám menedzselésének volt szabadsága. Az önkormányzatok inkább voltak választott képviselők által felügyelt kormányzati dekoncentrált szervek, mint a helyi közösség életének szervezői. Így nem volt igazi gazdája a legtöbb önkormányzatokra bízott területnek: mindenki másra tudott mutatni, ha gond volt. 

Az önkormányzati rendszer alapelve volt a forrásokért folyó verseny. Az együttműködést szorgalmazó józan belátást legtöbbször felülírta az egyes települések anyagi érdeke. Mindenki a támogatási forrásokért küzdött, akkor tartottak valamire egy polgármestert, ha tudott pénzt szerezni. Mindegy mire, csak jöjjön a pénz – lehetőleg több, mint a szomszédnak. Az együttműködés hiányát annak anyagi ösztönzésével (fejlesztési tanácsok) vagy kötelezővé tételével (többcélú kistérségi társulások) próbálták pótolni, de ennek igazi ereje nem volt – a települések korrektül elosztották egymás között az így érkező pénzt, az együttműködés (vagy inkább annak imitációja) az így megszerezhető források előírásaihoz igazodott.

Drágán, valós felelősségvállalás nélkül működött a rendszer, a politikai betartások és a bürokratikus döntések mögötti informális alkuk határozták meg dinamikáját.

A működés és a fejlesztések finanszírozása egyre inkább csak hitelfelvétellel volt lehetséges, amit csak erősített, hogy az uniós fejlesztésekhez települési társfinanszírozást írt elő az akkori kormányzat.

A 2008-as válság után egyértelművé vált, hogy a felhalmozódó adósságokat az önkormányzatokok nem bírják visszafizetni, az önkormányzati rendszer becsődölt. A 2014-ig tartó adósságrendezés során 1340 milliárd forint önkormányzati tartozást vállalt át a kormányzat, az éves nemzeti össztermék 4 százalékát. 

Hatalmas különbségek a települések között, tisztázatlan és folyton átírt játékszabályok, rosszul szervezett közszolgálatok és pénzügyi csőd. Ide vezetett a települési autonómia, a teljesítményre ösztönző verseny és a helyi-kormányzati együttműködés ideáira építő önkormányzati rendszer 20 éve. Persze nem lennénk igazságosak, ha elfeledkeznénk a tehetséges és elkötelezett polgármesterek, intézményvezetők, kormányzati tisztviselők és politikusok erőfeszítéseinek eredményeként a rossz szabályok közepette is jól működő intézményekről, fontos fejlesztésekről. Ügyesen, a rendszer mély logikáját megértve, a gyakran változó hivatalos szabályok és az informális ügyintézés logikáját kiismerve lehetett egyről a kettőre jutni – főleg, ha kellően gazdag volt egy település és jók voltak a kormányzati kapcsolatai. 

A rendszer 2011-13 rendbetétele óta az önkormányzatok elsősorban a településüzemeltetésért, az óvodákért, a szociális és gyermekjóléti feladatokért és a közművelődésért felelősek. Kiadásaik 3100 milliárd forintra rúgnak, ez a GDP 6,6 százalékát teszi ki. Bevételeik harmada saját bevétel, a többi a feladataik ellátását fedező költségvetési normatíva vagy hazai, uniós fejlesztési támogatás. Saját vagyonnal rendelkeznek, szabadon gazdálkodnak – azzal a feltétellel, hogy hitelt csak központi engedéllyel vehetnek fel. Nem szűnt meg a rendszer, csak az maradt meg belőle, ami működőképes volt. Innen indulunk.

Az önkormányzati rendszer jövőbeli erősítésének négy fő iránya lehet: több feladatot kaphatnak az önkormányzatok, tevékenységüket illetőleg kevesebb lehet a megkötés, működésük jobban támaszkodhat saját erőforrásokra, változhat az önkormányzatok területi hatóköre.  

„A szubszidiaritás – a kifejezést magyarra a kisegítés elveként szokás fordítani – azt jelenti, hogy amely feladatot egy személy vagy közösség konkrét érintettség okán helyi szinten meg tud oldani, arról nem szabad magasabb szinten (esetleg az érintettek kihagyásával) dönteni.” – fogalmaz a Wikipédia. Fontos, az egyéni szabadságot, a közösségi kohéziót, a felelős közfeladatellátást biztosító elv ez. Érdemes komolyan átgondolni, mik is a „helyi szinten tud megoldani” feltétel kritériumai. Ez a megoldási képesség akkor erősebb egy szereplőnél, ha más alternatív lehetőségekhez képest:

  • Több az információja, jobbak a képeségei a feladat szervezésére;
  • Erősebb az elkötelezettsége;
  • Jobban tudja vállalni a felelősséget a tevékenység folyamatos ellátásáért az esetleges kockázatok kezeléséért.

A 10 év megbukott rendszerben az önkormányzati feladatok nagy részére ez nem volt igaz. Ezért a feladatkör bővítése vagy kevesebb megkötés melletti szervezése a korábbi problémák újjászületéséhez vezetne az önkormányzati erőforrások, területi hatókörök átrendezése nélkül. Egy a vidék autonómiáját erősítő, a szubszidiaritás elve szerint az ország szervezéséből nagyobb részt vállaló önkormányzati rendszer akkor képzelhető el, ha

  • Nagyobbak a helyi bevételek;
  • Kisebbek a különbségek a helyi feladatellátási képességekben – hasonló méretűek és bevételszerzési képességűek az önkormányzatok;
  • A helyi közösségek és vezetői egyértelműbben vállalják a rájuk bízott tevékenységekkel kapcsolatos kockázatokat (például a válsághelyzetek költségeit, az esetleges többletköltségeket, akár a felelőtlen gazdálkodással járó csődöt.).

Magyarországon a települések közötti különbségek nagyok – mind méretben, mind a helységek gazdasági erejét tekintve. Ennek következtében a jelenleginél komolyabb feladatokat ellátó önkormányzatiság csak két esetben képzelhető el:

  • A mostanitól eltérő területi logikájú önkormányzati rendszer alakulna ki – lényegében járási vagy megyei szintű feladatokkal és az azokhoz szükséges bevételi forrásokkal, jogosítványokkal.
  • Különböző helyeken az önkormányzati feladatok, hatáskörök, jogosítványok mások és mások.

Mindezek azonban nem biztosítják automatikusan az előbb említett feltételek közül a harmadikat – a helyi felelősségvállalást. 

Egy vágyott erősebb önkormányzati rendszert nem lehet a tervezőasztalnál, a jogok és kötelezettségek nagy reform keretében történő átrendezésével megalkotni. Nem csak azért, mert tervezni nehezebb, mint a tervezést elrontani. Azért is mert a reformok során ajándékba kapott jogokat kötelességek nélkül szeretik értelmezni. Ahogy a piacgazdaság sem működik a bukás és a csőd kockázata nélkül, egy önkormányzati rendszerben is egyértelművé kell tenni: ami a helyiek ügye, ott ne számítson központi segítségre.

Szerves változások, kevésbé szépen mondva sikeres autonómiaküzdelmek vezethetnek a nagyobb helyi szerepkörhöz. Ha bírod és mered, viheted alapon. Helyi alkuk sorozataként alakulhatnak ki egy ilyen rendszer. Ez persze ahhoz vezetne, hogy más szabályok szerint működnének itt és ott. Erős autonómiát küzdenének ki a gazdagabb és nagyobb városok, szerényebb, de komoly önrendelkezést alkudnának ki a magukat jobban megszervező falusi vidékek, a kormányzati szervekre hagynák az élet szervezését a szegényebb, szétesettebb térségek. Nagy kérdés, hogy a helyi jogok és kötelezettségek különbözőségét – avagy a különbségek explicit kimondását - mennyire bírja el a jog és a politika. Enélkül azonban valószínűleg nem lehet hozzákezdeni egy működőképes önkormányzati rendszer kialakításához.

A helyi önigazgatás, az autonómia, a szubszidiaritás elveivel a zászlókon a magyar önkormányzati rendszer egyszer már összeomlott.

Ha újra erősíteni akarjuk a közfeladatok helyi szervezését, először a kudarc okain és újbóli elkerülésének feltételein érdemes gondolkoznunk.

A helyi eliteknek és nekünk, az őket pozícionálni akaró gondolkozóknak nem azon érdemes gondolkozni, mit lenne jó megkapni, hanem azon, melyik területen és hogyan működhetne jobban a helyi felelősségvállalás, mint a központé, hogyan lehetne ezt praktikusan megvalósítani.