Cikkem a jogalkotás mögött meghúzódó folyamatokról szól. Tárgyalásra kerül elsőként a jogalkotás célja, majd látni fogjuk, hogy ebben a kérdésben a joggal érintkező különböző társadalmi csoportok érdekei gyakran nem fedik egymást vagy akár kifejezetten ellentétesek is lehetnek. Ezt követően a különböző érdekek érvényesítéséhez felhasználható eszközök képezik írásom fő anyagát, amelyek megjelenhetnek a jogon belül és azon túl, a politika és a gazdaság nemzeti és nemzetközi szintjén is.

A jogalkotás célja

A jogalkotás célja – a messzemenő jogelméleti fejtegetést mellőzve – az, hogy biztosítsa a prosperáló társadalmi együttélést, egyszerűbben: maga az emberi társadalmak fenntartása. A magatartási szabályok alkotása ezért társadalmanként eltérő módon történhet; ugyanígy térben és időben változhat. 

Az előbb lefektetett elv valójában az ideális eset, amelytől azonban eltér a valóság, ugyanis több olyan helyzet figyelhető meg a gyakorlatban, amelyek nem vagy nem úgy szolgálják a társadalom szabályozott együttélését és fejlődését, ahogy arra a jogtudósok gondoltak. Az egyik, kevésbé jelentős ilyen eset a szimbolikus jogalkotás, amely valójában egy “emlék” a jogrendszeren belül, valós szabályozási célja (és alkalmassága) nincs. Ilyen például az 1827. évi XII. törvény – az MTA alapítóiról szóló úgynevezett emléktörvény – „azoknak nevei, a kik a tudós társaság fölállitására, vagy a hazai nyelv terjesztésére is ajánlatokat tettek, az utókor emlékezete végett törvénybe iktattatnak”.

A másik említésre méltó jogalkotási diszfunkció a politikai célú jogalkotás, amely elterjedésével a jogbiztonságot is veszélyezteti. Erre kiváló példa a kilométeróra-visszatekerés üres tényállása (2012. évi C. törvény a Büntető Törvénykönyvről: 348. § Gépjármű kilométer-számláló műszer által jelzett érték meghamisítása), ugyanis a jogalkotó célja nem a valós probléma megoldása volt (erre a tényállás alkalmatlan is), hanem a társadalmi felháborodásra adott, a politikának kedvező reakció eszközlése.

A probléma magját továbbgondolva eljutunk ahhoz a kérdéshez, hogy vajon a joggal kell-e bizonyos társadalmi problémákat megoldani, illetve alkalmas-e erre a feladatra a jog? Mivel témám határait nem szeretném átlépni, a rövidebb válasznál maradnék: nem. Gyakorlati példa az, hogy az életvitelszerű közterületen való tartózkodás szankcionálásával (2012. évi II. törvény (Szabs. tv.) 178/B. § (1) „Aki életvitelszerűen közterületen tartózkodik, az szabálysértést követ el.”) nem szűnt meg a hajléktalanság, de ugyanígy a környezetszennyezés vagy a koldulás sem orvosolható tiltással.

A jogalkotás menete

A parlament törvényhozási eljárásának ismertetése helyett eggyel absztraktabb szinten szeretném röviden a jogalkotást meghatározó tényezőket bemutatni, hiszen ezekhez kell nyúlnia annak, aki a jogalkotást szeretné befolyásolni.

Nulladik lépés az általános politikából, melyet az Alaptörvény és a miniszterelnök határoz meg, a jogalkotási (adott esetben akár teljes kodifikációs) irányelvek levezetése. Ez biztosítja, hogy a jog tartalmilag összhangban legyen az Alaptörvénnyel és a közvetett demokrácia által képviselt társadalmi akarattal. Következő lépésként a sokkal specifikusabb szakpolitika figyelembevétele történik, amivel egyetemben kell vizsgálni a jogalkalmazók és a jogfogyasztók igényeit is. Ez a lépés (törvény esetén) a bizottsági munka jelentős részét teszi ki és számos eljárási ponton lehet a végeredményt alakítani. A kormány a bizottsági feladatok ellátására rendszerint az adott területen jártas szakértőket jelöl ki, ezért fontos a nulladik lépés, hiszen a szakértőket nem az általános politika szintje érdekli, hanem a saját tudományterületük, így nem feltétlen lenne összhangban a szakértő meggyőződése és a jóval szélesebb társadalmi akarat.

A jogalkotást befolyásoló, jogon belüli tényezők

A jogalkotást meghatározzák az Alaptörvény által is rögzített olyan általános jogelvek, mint például a kiszámíthatóság, hátrányos visszamenőleges hatály tilalma, vagy a megfelelő felkészülési idő követelménye. Ezen elvek a jogtudomány termékei és egy modern jogállamban megkerülhetetlenek. A jogalkotást formailag a 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról (Jat.) határozza meg. 

Jogon belüli tényezőnek számíthatjuk a jogalkalmazók igényeit, hiszen a gyakorlati tudás sokszor kifizetődőbb eredményt hoz, mint a jogtudomány. Erre kiváló példa a 2010-es Btk. kodifikáció, ahol a kormány a jogtudósok évtizedes vitatkozását egy pragmatikus jogalkalmazói bizottsággal váltotta fel, melynek eredményeként másfél év alatt elkészült az új Büntető Törvénykönyv kodifikációja.

A jogalkalmazó befolyása ott is tetten érhető, hogy a jogalkotónak figyelembe kell vennie azt a tényt, hogy amennyiben túl absztrakt szabályokat alkot, azzal a jogalkalmazónak olyan tág értelmezést enged, ami nem feltétlen lesz összeegyeztethető a jogalkotói akarattal, és ugyanígy, a túlságosan konkrét szabályok nem hagynak elég mozgásteret az egyedi esetekre való alkalmazáshoz, így ekkor a bíróság csak megállapítja a szabályt, de valójában nem tudja alkalmazni.

Az Alkotmánybíróság kasszációs jogköre szintén a jogalkotást meghatározó tényező, amelyhez a jogalkalmazó (a törvény aláírása előtt még a köztársasági elnök is) fordulhat.

Szürke zónának számít a különböző eljárási szabályok kihasználása, ami ellen az új Házszabály igyekszik fellépni, ez ugyanis jogon belül történik, azonban a jog kihasználásával jár. A TIBEK-törvény vitájának obstrukció szintű ellenzéki ellehetetlenítése jól szemlélteti ezt a jelenséget.

Jogon belül beszélhetünk még a nemzetközi hatásokról (az Európai Unió és nemzetközi szerződések), Magyarország tekintetében pedig különösen az Európai Unió eszközeiről (irányelv, ajánlás, keretrendelet), amelyek a nemzeti jogalkotást meghatározzák. Végezetül megjegyzendő, hogy a jogtudománynak a gyakorlati jogalkotásban többnyire csak kezdeményező szerep jut.

A jogalkotást befolyásoló, jogon kívüli tényezők

A legjelentősebb befolyást maga a parlamenti többséggel rendelkező kormány politikai érdeke jelenti. Leegyszerűsítve a kérdést a politikai többség számára kedvezőbb szabályokat fog alkotni, amivel pozícióját, szavazóit biztosítja. Ide tartozik a politikai célú jogalkotás problémája, amelyről már korábban esett szó.

A következő tényező a politikai-gazdasági befolyás, amely a lobbitevékenységen keresztül érhető tetten. Ez magában foglalja a törvénykezdeményezés és a jogalkotási folyamatban a módosítások lehetőségét egyaránt. A jogszabály végleges formája így – kis túlzással – a hatalmi viszonyoktól függ: aki erősebben tud egy adott ügyben hatást gyakorolni a jogalkotóra, annak az érdekei érvényesülnek. 

Mivel a parlamenti eljárás legrövidebb esetben is négy hét, ezért ez idő alatt a személyes (megfelelő parlamenti államtitkár, képviselő, ellenzéki képviselő megkeresése) és a médián keresztül gyakorolt lobbit egyrészt fent kell tudni tartani, másrészt elegendő idő van arra, hogy szélesebb társadalmi támogatottságot szerezzen egy csoport az érdekeinek. Ezt jól szemlélteti a Btk. 216. § szerinti közösség tagja elleni erőszak tényállása, ahol a nemi identitás és a szexuális irányultság a homoszexuális közösség kitartó érdekérvényesítő tevékenysége révén kerültek be a védett csoporthoz való tartozásra példát adó felsorolásba.

A jogon kívüli befolyásoló tényezők szürke zónája meglátásom szerint a jogfogyasztók igényei, mivel a jogtudomány elvei kimondják ezek figyelembevételét, sőt a jogalkotási törvényben is megjelennek, azonban mégis a jogi világon kívülről érkező hatás. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotónak figyelembe kell vennie azt, hogy a jog elsősorban nem a jogászoknak szól, hanem a többnyire laikus társadalom egészének. Ez a tényező megjelenik abban például, hogy a tudományos jellegű szövegek helyett egyszerűen megérthető és követhető fordulatokat használnak az új, nagy kodifikációs törvények.

Összegezve elmondható, hogy a jogalkotási folyamat összetett és sok helyen rugalmasan befolyásolható, azonban ez a rugalmasság az általános jogelvek és az alkotmány által korlátozott, illetve ideális esetben a jogalkotás befolyásolása, mint például a lobbitevékenység is, csak a társadalmi érdekek érvényesülését hivatott ellátni. Azt pedig akár evolúciós okokból is feltételezhetjük, hogy a társadalom magának jót akar, annak eldöntése azonban, hogy ez fennmaradását és fejlődését elősegíti-e, nem a jogtudomány feladata.