A demokratikus deficit alatt tág értelemben a demokratikus folyamatok működése során megjelenő hibákat értjük, szűkebb értelemben olyan helyzetről beszélhetünk, ahol az intézményekre és a döntéshozatali eljárásokra a demokrácia és az elszámoltathatóság hiánya jellemző; illetve arról, hogy a döntéshozatal kapcsán nem valósul meg olyan demokratikus kontroll, mint ami az unió tagállamaiban hagyományosan biztosított. Ez gyakorlatban az uniós polgároknak az uniós intézményekhez való hozzáférésének korlátozottságát jelenti, és azt, hogy a polgárok ezen intézmények általi képviseletükben hiányt érzékelnek, érzékelhetnek; esetlegesen nem tudják befolyásolni ezek működését.

E fogalom megértésének és áttekintésének elválaszthatatlan részét képzik a demokrácia és a demokratikus legitimáció fogalmai. Anélkül, hogy egy mélyebb fogalmi elemzésbe merülnénk (hisz nem ez a cikk célja), annyit szögeznék le, hogy mindkét fenti érték az Európai Unió alapértéke, kiemelkedő jelentőségüket pedig a Szerződésekben betöltött szerepük is jelzi (az EUSz. 2. cikkében, az EU-s értékek között említi). Demokrácián a továbbiakban azt értem, hogy a nép által közvetve vagy közvetlenül választott képviselők gyakorolják a hatalmat, demokratikus legitimáción pedig azt, hogy mivel a hatalom forrása a nép, így közvetetten vagy közvetlenül minden közhatalmi aktust vissza lehet vezetni a választópolgárok (nép) akaratára.

A demokratikus hiányosság, demokratikus deficit tehát azt a helyzetet jelöli, amikor döntéshozatali mechanizmusokra és az intézményekre az elszámoltathatóság hiánya jellemző. Ennek okaiként megjelölhető az a jelenség, mely szerint az EU-ra átruházott hatáskörök többsége nemzeti szinten a törvényhozó hatalmi ághoz sorolható, viszont ezek EU-s szinten a végrehajtó hatalom képviselőiből álló testület, a Tanács kompetenciájába tartoznak. Hozzá kell tenni, hogy bár a rendes jogalkotási eljárás alapvetően három szereplő együttműködésén alapszik összetevős (a Bizottság kezdeményezésére a Parlament és a Tanács együtt tanácskozik és dönt az adott jogszabálytervezetekről), ami a Lisszaboni Szerződés óta működik így, azonban a Parlament szerepe ezen eljárásban számos tudományos álláspont szerint nem jelentős. Így a közösségi (EU-s) törvényhozó hatalom gyakorlatilag a nemzeti szinten lévő végrehajtó hatalom képviselőiből áll (az Európai Unió Tanácsát minden tagállam kormányainak az adott szakpolitikai területért felelős miniszterei alkotják), mely következtében a közösségi képviseleti szerv, az Európai Parlament (EP), az egyetlen közvetlenül választott szerv háttérbe szorul. Ez pedig azt eredményezi, hogy a tagállamok által közösen birtokolt hatáskörök gyakorlása nem közvetlenül (demokratikusan) választott törvényhozáson keresztül történik, hanem az unió kormányközi és szupranacionális szervein keresztül.

Egy ehhez kapcsolódó további ok még az is, hogy az Európai Unió gyakorlati működésének súlypontját egyértelműen a Tanács és az Európai Tanács adja, ami a végrehajtó hatalom dominanciáját eredményezi. További hátrány, hogy amíg tagállami szinten alkotmányosan deklarált szabály az, hogy ez a végrehajtó hatalmi ág felelős a parlamentnek, vagyis a törvényhozó hatalomnak, addig az EU működése során erről szó sincs. A Tanács nem áll közvetlen parlamenti kontroll alatt, és bár az EP társjogalkotóvá tétele egy fontos garanciális lépés, de a szerv nem ellensúlyozza kellőképpen a Tanácsot. A közösségi döntéshozatal összetettsége, volumene pedig a nemzeti parlamenti kontrollt teljesen képletesen működővé, a gyakorlatban népszerűtlen lehetőséggé degradálja.

A demokratikus deficit további oka a polgárok és az intézmények közötti távolság: az EU működése során számos hatáskört ruház az intézményekre, ami így a polgároktól még távolabb kerül. A demokratikus legitimációs láncolat erősségének fokmérője a választópolgároktól való távolság, mely ebben az esetben megkérdőjelezhető.

Utolsó okként pedig a bírói kontroll gyengülését említeném: azzal, hogy az EU szupranacionális szervezet, döntései azok meghozatalának formájától - tehát az EU-s jogszabály típusától (pl. rendelet, irányelv, határozat, ajánlás) - függően kötelezőek lehetnek a tagállamokra nézve. Ha és amennyiben az kötelező, az elsődlegessé válik a tagállamokban, így nem tartozik az alkotmányos kontroll hatókörébe. 

Bár a tudományos irodalom a demokratikus deficit fogalmát az 1970-es évek végén vetette fel (David Marquand londoni munkáspárti képviselő), és azóta is folyamatosan az érdeklődés és a viták középpontjában áll, a kérdés a 2000-es évek elején lett nagyon népszerű a tudományos gondolkodásban. Vannak a kérdéskör kapcsán olyan gondolkodói álláspontok is, melyek ennek a jelenségnek a létét tagadják, vagy jelentőségét csökkentik. Ilyen például az, hogy mivel az EU hatáskörei korlátozottak (hisz számos tagállami hatáskört nem birtokol), ezért a döntései jellemzően csak szakpolitikai területekre vonatkoznak; így hatásuk és politikai jelentőségük csekély, valamint össze sem hasonlítható a nemzeti szinten hozott döntésekével. További „ellenérv” az, hogy az EU nem állam, és nem is célja, hogy állammá váljon: így más számonkérési mechanizmusoknak kell alávetni, mint az államot.

Ezen érveket az némiképpen mindenképp cáfolja, hogy a fent említett „hibákkal” maga az Európai Unió is tisztában volt már a kezdetektől, és azt az integrációs folyamat mindegyik szakaszában érzékeny kérdésként kezelte. Foglalkozott vele pl. a Maastrichti, az Amszterdami, a Nizzai Szerződés, de ezen kívül is meghatározó kérdésnek számított az EU működése során. Nem is csoda tehát, hogy az utóbbi, kb. 50 évben folyamatosan születtek olyan megoldási kísérletek, mely az EU demokratikus működésében létező deficiteket próbálta orvosolni.

Az első ilyen kísérletnek minősíthető az 1979-es, első európai parlamenti választás, amikor is az eredetileg konzultatív testületnek szánt szerv tagjait az európai polgárok először választották meg közvetlenül. Egyértelmű, hogy az integráció kezdetén, az 1950-es években a Parlamentnek még nem ugyanolyan feladatai, jogkörei, szerepei voltak, mint az EU jelenlegi működésében vannak. Az 1979-es választás után egy következő, jelentős lépés volt, hogy a Lisszaboni Szerződés 2009-es hatálybalépésével az EP (a Tanáccsal egyenrangú) társjogalkotóvá vált.

A második kísérletként a brüsszeli intézményrendszer a polgároktól való távolságát azzal szerette volna legyőzni, hogy rendszerszintűvé tette az együttműködést különböző érdekképviseleti szervekkel, ún. „társadalmi konzultációt” rendszeresített velük, mely folyamatokba, „párbeszédbe” az európai polgárok becsatlakozhatnak.

A harmadik kiemelendő megoldási kísérlet szintén a közvetlen demokrácia előmozdítására irányult. A 2010-es években az EU azt tekintette fő feladatának a deficit legyőzésében, hogy a hagyományos képviseleti demokrácia koncepciójától eltérő lehetőségeket biztosítson a polgároknak azáltal, hogy az intézmények és a polgárok közötti közvetlen interakciót garantálja. Ezek közül példaként az ECI-t, a European Citizens’ Initiative-ot, vagyis az európai polgári kezdeményezést, és a 2022-es Conference on the Future of Europe-ot, vagyis az Európa jövőjéről szóló konferenciát emelem ki.

Az ECI egy olyan kezdeményezés, amely két feltételhez van kötve: legalább 1 millió érvényes aláírást kell gyűjtenie legalább hét EU-s országból származó polgárnak. Ezzel akkor lehet élni, ha a polgárok egy jelentős csoportja szeretné, hogy az unió (az intézmények tekintetében a Bizottság) lépéseket tegyen valamilyen ügy érdekében. Ha ezen feltételek mind adottak és teljesültek, akkor az Európai Bizottsághoz e kérvényt felterjesztik, mely után a Bizottság megvizsgálja a kérdést, és amennyiben pozitív elbírálásban részesíti a dokumentumot, jogalkotást kezdeményez. Fontos kiemelni, hogy a kezdeti lelkesedés ellenére az ECI hatékonysága a tudományos irodalomban igencsak vitatott (szerény eredmények, nem kötelező, stb.).

A Conference on the Future of Europe, vagyis az Európa jövőjének megvitatása érdekében tartott konferencia pedig a Bizottság és a Parlament közös kezdeményezéséből jött létre 2022-ben. A már 2019 óta tervezett konferencia egy olyan, példa nélküli demokratikus gyakorlat volt, amin a polgárok aktív szerepet vállalhattak: az intézmények bevonták őket a kulcsfontosságú prioritások és kihívások kapcsán kezdeményezett vitákba, azok irányításába, kifejthették a véleményüket arról, hogy hogyan szeretnék alakítani Európa jövőjét. Közvetlenül meghallgatták őket és a gondolataikat. A Tanács számos ajánlást dolgozott ki és javaslatot fogalmazott meg a konferencia nyomán, és azóta is tett lépéseket ezeknek az utánkövetésére. A téma szempontjából releváns, hogy a Bizottság által 2023-ban kiadott, szintén a konferencia nyomán létrejövő dokumentumban (Commission Work Programme 2023) hat különböző prioritást fogalmazott meg, feladatot irányzott elő magának, melyből egy a demokráciához kapcsolódik („new push for democracy”). 

Ezen kezdeményezés valóban egy példa nélküli, a demokratikus működés szempontjából előremutató törekvésként értékelhető, ám a gyakorlatban az látható, hogy a megtartása nyomán létrejött tervek és dokumentumok nagy jelentőséggel nem bírnak.

Kiemelendő továbbá, hogy e körben (demokratikus hiányosságok orvoslására létrejövő megoldáskísérlet) vezették be az ún. szubszidiaritás-ellenőrző mechanizmusokat, a „színes lapos” (sárga és narancssárga lapos) eljárásokat is, amelyekről ebben e korábbi cikkemben esik szó részletesebben.