Az Európa jövőjéről jelenleg zajló párbeszédnek önmagában is szerteágazó részét képezi az a diskurzus, ami az EU-ról, mint „szuverenitásegyesítő”, nem állami szereplőről folyik. E párbeszéd egyik jól elkülöníthető része az intézményi innovációra, egyes hatáskörök újragondolására, az intézményközi egyensúly megteremtésére, és természetesen a tagállami és uniós szint közötti kétirányú hatásmechanizmusok fontosságára koncentrál. Az intézményközi egyensúly és az intézményi innováció egyik kulcsa az is, hogy a tagállami szintekről érkező impulzusokat az uniós szint jogalkotásért felelős „intézményi háromszöge” hogyan receptálja, és azokra milyen válaszokat ad, ad-e egyáltalán válaszokat. Egy ilyen vonatkozásban vizsgálódik az alábbi írás is.
Az EU tíz évvel ezelőtti reformja keretében az Európai Unióról szóló szerződés 24. cikkében „reanimálták” az úgynevezett európai polgári kezdeményezés (ECI) intézményét, hogy ezzel erősítsék az uniós jogalkotás felé a tagállami szintekről érkező közvetlen demokratikus impulzusokat. Ezen eszköz segítségével uniós jelentőségű, általában alapjogi vonatkozású megoldást igénylő kérdésekben folyamodnak az uniós intézményekhez. Hasonló szabályozási megoldások (ld. például népi kezdeményezés) a tagállami szinteken is ismeretesek, és az uniós tagországok állampolgárai (az uniós polgárok státuszjogaiból vagy épp az Alapjogi Charta 44. cikkéből következően) rendelkeznek ún. petíciós joggal. E jog lényege, hogy a polgároknak közvetlen hozzáférésük legyen tagállami vagy uniós intézményekhez jogaik érvényesítése érdekében. Egyúttal az uniós szabályozás az uniós intézményekre vetülő, ún. demokratikus deficit gyanújának árnyékát is enyhíti valamelyest, erősítve a polgárok kapcsolatát a döntéseket hozó „intézményi háromszöggel”: a Bizottsággal, a Parlamenttel és a Tanáccsal.
Az európai polgári kezdeményezés intézménye és ennek hatékonysága főként az utóbbi néhány évben került a közvélemény és a tudomány figyelmének középpontjába. A legutóbbi, itthon is nagy port kavart kezdeményezés a másfél év után 2020 októberében elbukott francia-német-belga-spanyol-osztrák-magyar aláírásgyűjtés volt, amely az EU-n belüli jogállamiság tiszteletével kapcsolatban fogalmazott meg követeléseket egy objektív értékelési mechanizmus létrehozására, és sikere esetén feltehetően párhuzamosságokat keletkeztetett volna az uniós értékek védelme érdekében jelenleg is alkalmazott és folyamatban lévő ún. 7. cikkes eljárásokkal.
A SafePack kronológiájában ezzel az Európai Parlament második alkalommal nyilvánult meg fontos pillanatban. Legutóbb közel két évvel ezelőtt, 2018 februárjában fogadtak el állásfoglalást a kisebbségek védelméről és a megkülönböztetésükkel szembeni küzdelemről, amellyel egyesek szerint új fejezet indult a uniós kisebbségvédelem történetében.
Az EP decemberi állásfoglalása ugyanilyen fontos mérföldkő volt ebben a közel 7 éve húzódó társadalmi, jogi és politikai küzdelemben, amely azzal vette kezdetét, hogy 2013-ban benyújtották a Bizottsághoz azt a polgári kezdeményezést, mely a nemzeti és nyelvi kisebbségek támogatására irányuló uniós fellépésre szólított fel 11 területen. Első körben a Bizottság a kezdeményezést nem találta kellően megalapozottnak a nyilvántartásba vételéhez, és a szervezők fellebbezését követően az Európai Unió Bírósága 2017-ben megsemmisítette a Bizottság korábbi döntését, és – az eredeti 11 helyett 9-re csökkentve az uniós támogatást és fellépést igénylő területek körét – körét, nyilvántartásba vette a kezdeményezést. Az irányadó – meglehetősen komplex szabályok szerint – 2017. április 3. és 2018. április 3. között 1 123 422 igazolt aláírás gyűlt össze, a kötelező minimum 7 helyett 11 tagállamból.
Ebben a folyamatban az irányadó szabályok szerint a Bizottság szerepe – a kezdeményezés alapján – egy jogalkotási javaslat megtételében (jogalkotás kezdeményezésében) nyilvánul meg a Parlament és a Tanács felé. Ezzel kapcsolatban a Parlament decemberi állásfoglalásában emlékeztett, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek védelme az EU egyik kifejezett alapértéke, a kisebbségi nyelvek és kultúrák az EU kultúrájának és örökségének szerves és elidegeníthetetlen részét képezik.
Emlékeztettek, hogy nincs közös meghatározás arra vonatkozóan, hogy ki tekinthető az EU-ban nemzeti és nyelvi kisebbséghez tartozó személynek, de a meghatározástól függetlenül minden kisebbséget védeni kell. Az állásfoglalás az EU és Európa Tanács közötti, egymást kölcsönösen erősítő együttműködésre szólít fel a nemzeti és nyelvi kisebbségek jogainak védelme terén, amelynek oka, hogy az ET keretében több védelmi rendszer is létezik (ld.: Keretegyezmény és Nyelvi Karta), amelyek hatását az uniós szinten nem szabad figyelmen kívül hagyni.
Az EP állásfoglalásában elismerte, hogy az EU feladata, hogy támogassa a tagállamokat a nemzeti és nyelvi kisebbségek védelmének hatósági feladatai kapcsán, segítse a jó gyakorlatok megosztását és támogassa azon intézkedéseket, amelyek a pozitív cselekvésekre irányulnak –főleg az oktatás, a kultúra és a közszolgáltatások területén. Felkérték a Bizottságot és tagállamokat, hogy indítsanak kampányt a nemzeti és nyelvi kisebbségek ellen irányuló gyűlölet-bűncselekmények és gyűlöletbeszéd terjedésének megfékezésére. A javaslatok között szerepelt továbbá egy, az európai nyelvi sokszínűséggel foglalkozó központ létrehozása, valamint bizottsági felhívás a nyelvi kisebbségek saját, átfogó médiaszolgáltatással való rendelkezésének támogatására, valamint a regionális vagy kisebbségi nyelveken tevékenykedő kulturális szereplők megsegítésére.
Alig egy hónappal az idézett európai parlamenti állásfoglalást követően (2021. január 15-én) az Európai Bizottság sajtóközleményt adott ki arról, hogy nem születik jogalkotási javaslat a társjogalkotó szervek (EP-Tanács) számára, hiszen „a jelenleg hatályban lévő jogalkotás és szakpolitikák teljes implementációja erős arzenált biztosít ahhoz, hogy a kezdeményezésben foglalt célokat megvalósíthassák.” Ezzel a válasszal ért tehát véget az az eljárás, amely így összesen ötre emeli a Bizottság által megválaszolt kezdeményezések számát, amely az intézmény 2011-es bevezetése óta megindult valamennyi ilyen eljárás számát (76) tekintve alacsonynak bizonyul.
Ezen a ponton tehetünk rövid exkurzust az Európai Bizottság szerepéről, hiszen a fentiek szerint a kezdeményezésekre épülő uniós jogalkotás motorja ő (lenne). Ez a funkció (jogalkotási javaslattétel) az intézmény jogi és nem politikai funkcióját és hatáskörét erősítené, de sok kritika éri a Bizottságot amiatt, hogy az uniós jogalkotásra irányuló, közvetlen polgári kezdeményezéssel (ECI) kapcsolatban túl szigorú szűrő szerepet tölt be, ezzel pedig gátolja, hogy a tagállamok (minimum) egynegyedét ténylegesen foglalkoztató európai problémákra az intézményi háromszögben döntés szülessék. Longo egyenesen „gyenge és nem meggyőző eljárásnak” nevezi a kezdeményezést ezen fék miatt, amely szerinte már „túl sok demokráciát” eredményez és „mindaddig, amíg az ECI versenyez a Bizottsági jogalkotási kezdeményezési hatáskörével, addig a polgárok azon lehetőségét, hogy új jogalkotást kezdeményezzenek, a Bizottság prerogatívájának korlátozásaként kell értékelni”. Ebből az érvből persze az is következik, hogy a Bizottság „szűrő” szerepe a jövőben sem feltétlenül fog enyhülni, hiszen azzal funkciót és hatáskört „vesztene”.
Ez a kritika – látva a jelen kezdeményezés sorsát – helytállónak tűnik, és jelenleg nem világos, hogy további uniós jogalkotás híján pontosan milyen eszközökkel történik majd meg a kezdeményezésben foglalt célok megvalósítása az uniós kisebbségvédelemben. A nemzeti szintek és intézmények fontosságát a kisebbségi jogok védelmében és szabályozásában természetesen az erre irányuló uniós törekvések nem relativizálják. Épp ellenkezőleg, ezek támogatását (a fentiek szerint) célként is kitűzik. Szerepük pedig a tagállami és uniós szint közötti kétirányú hatásmechanizmusok logikájában is felértékelődik. A magyar Alkotmánybíróság például 2016-ban hozott „identitás-határozatában” – az uniós jog határaira vonatkozó alkotmányértelmezés érintőjén – a magyar alkotmányos önazonosság fogalmának részeként (s így alkotmányos értékként) nevesítette a nemzetiségek (kisebbségek) védelmét. Az ilyen alapra építkező, nemzeti szintű szabályozási kísérletek és megoldások tehát autonóm módon képesek erősíteni a kisebbségi jogok védelmét egész Európában, ha azok a gyakorlatban megfelelően érvényesülnek. De ezen gyakorlat vizsgálata már nem tárgya a fentiek értékelésének.
A szerző az MCC Közjogi Műhelyének vezetője.
Borítókép: Minority Safepack/Facebook
