Az Országgyűlés, ahogyan azt Magyarország Alaptörvénye 1. cikk (1) bekezdése is leszögezi, Magyarország legfőbb népképviseleti szerve. A négyévente megrendezett országgyűlési választás a magyar politikai élet legfontosabb eseménye, amit a magas részvételi arány is jól jelez. Az Országgyűlés alkotja meg a jogrendszer csúcsán álló Alaptörvényt és a törvényeket. Emellett az Országgyűlés a politikai verseny elsődleges színtere. Minden politikai formáció legfőbb célja, hogy a parlamentbe bekerülve, azon keresztül kormányt tudjon alakítani, éppen ezért nem lehet eltekinteni az Országgyűlés meglévő és a jövőben is fennmaradó tekintélyétől. Ugyanakkor az elmúlt évtizedekben a parlament tekintélye csökkenni látszik, részben a közösségi média térnyerése miatt.
A rendszerváltás zivataros évei ugyan sok tekintetben gyökeres változásokat hoztak, a szereplők ügyeltek arra, hogy az átalakulás jogfolytonossággal párosuljon (ezt bizonyítja az a tény, hogy egészen az Alaptörvény 2012. január 1. napján történő hatálybalépéséig hazánk alkotmánya az 1949. évi XX. törvény volt). Az Országgyűlés működése ugyan folytonos maradt, de szabályai jelentősen átalakultak. A következő fejezetek ezen parlamenti munka kereteit, és az azt szabályozó legfontosabb dokumentumot, a 10/2014. (II. 24.) OGY határozatot (a továbbiakban: HHSZ) fogják tárgyalni, kitérve annak előzményeire is. A következőkben a szerző bemutatja, milyen keretek között fogadta el a „Ház” a törvényeket az elmúlt több, mint harminc évben.
Az új házszabályhoz vezető út
Az új házszabály kialakulása szorosan kapcsolódik a 2010 utáni közjogi átalakuláshoz. 2014 előtt az Országgyűlés működését a 1994-es házszabály szabályozta, amelyet többször módosítottak. A rendszerváltás előtt a házszabály még az 1956-os szabályozásra épült, amelyet fokozatosan alakítottak át. Mérföldkőnek számított a 31/1990. (III. 25.) OGY határozat, az első olyan házszabály, amely nem tartalmazta már a „Magyar Szocialista Munkáspárt” és a „Hazafias Népfront” szavakat (korábban ők javasolhatták, kik legyenek az Országgyűlés tisztségviselői), valamint egyebek mellett ezzel a határozattal szűnt meg a képviselők visszahívhatóságának intézménye. Ugyancsak a szokásosan mellékletként szereplő esküszövegben itt cserélődött le a „Magyar Népköztársaság” elnevezés „Magyar Köztársaság”-ra.
2010. május 14-én megalakult az új Országgyűlés, melynek ciklusa (2010 és 2014 között) volt az utolsó, amikor még a régi HHSZ volt hatályban, összesen közel húsz évig. A 2010-es kormányváltást követően megkezdődött a közjogi rendszer mélybemenő átalakítása. A 2010-es kormányváltás után az Országgyűlés gyorsan hozzálátott a rendszer átalakításához.
Az első már rögtön az Országgyűlés megalakulásának hónapjában elkezdődött: az Alkotmány módosításával kikötötték, hogy az Országgyűlés létszáma legfeljebb kétszáz lehet, emellett bevezették a nemzetiségek képviseletét. Ennek a módosításnak a hatálybalépését külön törvény rendelkezéséhez kötötték.
A ciklus során a régi HHSZ-t összesen nyolc alkalommal módosították. Az első nagy módosító csomagot 36/2012. (IV. 19.) OGY határozatával fogadta el az Országgyűlés. Fontosságát hangsúlyozza, hogy a képviselők a módosítással együtt tárgyalták az Országgyűlésről szóló törvényt (Ogytv.). A törvényjavaslat általános indokolásából kiolvasható, miért volt szükség külön törvény megalkotására: először is a tárgyév január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény egyes szabályozási tárgykörökben előírja sarkalatos törvény szabályozását (pl. Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító rendelkezések). Emellett a módosítás előtti időszak ellentmondásos gyakorlata volt az, hogy az Országgyűlés tekintetében harmadik személyre vonatkozó rendelkezéseket nem törvény, hanem egy közjogi szervezetszabályozó eszköz, a határozati házszabály tartalmazott, amely alapvetően csak az adott szervezetre és annak működésére hathat ki. Ezt az ellentmondásos helyzetet oldotta fel az Ogytv. megalkotása.
Az Ogytv. egyrészről az addig több törvényben szabályozott kérdéseket összegyűjtötte, és egységes jogszabályba foglalta (például a képviselők jogállását és javadalmazását addig külön-külön törvények szabályozták), emellett a sarkalatos törvényi szintre emelt szabályozási tárgyköröket is tartalmazza. Másrészről viszont újítások is bekövetkeztek az Országgyűlés működésében: új tisztség, a háznagy intézménye került (újra)bevezetésre (1949-ig létező tisztség volt, a házelnök üléstermen kívüli képviseletét látta el), az Országgyűlési Őrség is felállításra került az 1912-ben létrehozott képviselőházi őrség mintájára, valamint az Országgyűlés Hivatalát is érintették a módosítások (a hivatalt a házelnök által kinevezett főigazgató vezeti). A törvény egyes részei csak a következő Országgyűlés megalakulásával léptek hatályba, előkészítve az új, kétszáz fős törvényhozás működésének meghatározását, így többek között a nemzetiségi ügyekkel foglalkozó bizottságra, valamint a nemzetiségi szószólókra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz a törvény elfogadott szövege. A házszabályba ehhez igazodóan lettek átvezetve a szükséges módosítások, de egyéb módosítások is helyet kaptak a határozatban (pl. az ülést vezető elnök fegyelmi jogkörére vonatkozóan).
A törvény megalkotását követően a régi HHSZ-t még négy alkalommal módosították, technikai jellegű kérdések vagy egyéb jogforrásnak való megfelelés miatt.
Az új határozati házszabály (2014- )
2013. végén új házszabály megalkotását kezdeményezték, amely már nem a korábbi rendszer módosítására épült..
2014-től az Országgyűlés létszáma 199 főre csökkent, ami a működési szabályok átalakítását is szükségessé tette. Új házszabály megalkotása pedig nem eredményezett volna hatékony működést akkor, ha az új Országgyűlés a ciklus elején hónapokat tölt el a szervezet és működés feletti vitákkal (pl. a nemzetiségi szószólók sem tudták volna elkezdeni feladatuk ellátását). Emellett, ahogyan az általános vita expozéjában az előterjesztő Gulyás Gergely országgyűlési képviselő (ma Miniszterelnökséget vezető miniszter) fogalmazott: a 2014-es választás eredménye egyelőre még bizonytalan, így mindkét politikai oldal érdeke a hatékony kormányzati struktúrát biztosító működés, valamint kellő fék és ellensúly állítása az Országgyűlés működésében.
A törvényalkotási eljárás öt szakaszra tagolódik:
- Benyújtástól a napirendre vételig
- Általános vita (Országgyűlés előtt)
- Bizottsági részletesvita-szakasz
- Törvényalkotási bizottság eljárása
- Összegző módosító javaslatról való döntés és a zárószavazás
Az új szabályok több időt biztosítanak a képviselőknek a felkészülésre. A részletes vita a plenáris ülés helyett a bizottságokba került át. Ennek zárásaként készülnek el a bizottsági jelentések, amelyeket az újonnan létrehozott, állandó bizottságnak nem minősülő, sajátos jogállású testület, a Törvényalkotási Bizottság (a továbbiakban: TAB) eljárása követ. A TAB egységes javaslatba rendezi a módosításokat, biztosítva, hogy a jogszabályok ne mondjanak ellent egymásnak. A TAB elnöke országgyűlési alelnöki rangban látta és látja el feladatait mint „törvényalkotásért felelős alelnök”. Az új szabályozás tartósnak bizonyult, ugyanis egy ciklus eleji módosítástól eltekintve – mely a törvényalkotási eljárásban egyes jogtechnikai módosításokat eszközölt – egészen 2018 decemberéig nem változtattak a szövegén.
A házszabály átalakítása nem pusztán technikai reform volt, hanem a törvényhozás működésének centralizálását és racionalizálását szolgálta. Az egymást váltó kormányok által időről időre módosítgatott 1994-es házszabállyal szemben az új házszabály illeszkedett abba a keretbe, hogy a 2010-ben hivatalba lépett kormány megteremtette a parlamenti többség mögötti stabilitást. Összegezve elmondható, hogy a stabil és tartós kormánytöbbség a házszabályban is egyre inkább kiforrja magát.
