2021. november 15-én délután a Magyar Diplomáciai Akadémia meghívására ért az a megtiszteltetés, hogy Prőhle Gergely volt német és svájci nagykövet úrral áttekinthettük a „lengyel-EU alkotmányjogi vita” hátterét és következményeit. A beszélgetés apropóját a Lengyel Alkotmánybíróság gyors hírnevet szerzett, 2021. október 7-i, uniós jog elsőbbségére vonatkozó döntése adta, és amely a Német Szövetségi Alkotmánybíróság 2020-as ún. PSPP döntése által elindított „exit” narratíva egyik újabb sarokkövét adja az uniós közbeszédben.
Elöljáróban elmondható, hogy a mai Európában egyáltalán nem ritka a felsőbíróságok közötti vita az uniós jog kiterjedésével kapcsolatban, vagy a tekintetben, hogy az uniós jog mely bírói fórumot mire jogosít fel pontosan. Ez a vita lényegében azóta létezik az EU Bírósága (EUB) és a tagállami alkotmánybíróságok (AB) között, amióta az EUB 1964-ben kimondta Costa-ítéletében az uniós jog elsőbbségének elvét. Az uniós jog tagállami jog feletti elsőbbsége azonban nem abszolút, és csak olyan területeken érvényesül, ahol a tagállam hatáskört adott át az EU-nak szuverén döntésével. Alapvetően ennek kapcsán merül fel tehát az ún. „Kompetenz-Frage” (hatásköri kérdés), vagyis hogy az uniós intézményeknek milyen hatásköreik is vannak pontosan, mire jogosultak és mikor nem áll fenn az ún. competence creep (lopakodó hatáskör-bővítés) esete az ever closer Union EUSZ-ben foglalt célkitűzésének elérése céljából.
Mondhatni tehát, hogy ebben a poszt-Lisszaboni érában a vita az EUB és a tagállami AB-k között egyáltalán nem számít különösnek az uniós jog kiterjedése és a nemzeti alkotmányjog hatóköre szempontjából. A talán legnevesebb „viszály” a közelmúltból a német AB PSPP döntéséhez köthető, amelyben az EUB egyik ítéletének ultra vires (hatáskörtúllépő) voltát állapította meg a tagállami AB saját „integrációs felelősségére” tekintettel, ezzel kijelölve a határokat a két jogrendszer között. (A határok elvi fontosságárólés átalakulásáról ld. később még bővebben.)
Aztán vannak olyan intézményközi viszályok is, amelyeket a tagállami jogrendszerből a felsőbíróságok európai szintre exportálnak. Egy kevésbé ismert példa az a román ügy 2021. márciusából (Euro Box Promotion), amelyben egyelőre nem született EUB döntés. Mindenesetre a román Semmitőszék (Legfelső Bíróság) és Alkotmánybíróság évtizedes vitájának „európai szakaszában”, előbbitől érkezett előzetes döntéshozatali indítványra válaszul olyan főtanácsnoki indítvány született Luxemburgban, amely szerint az EUB-nek azt a kérdést kell megvizsgálnia, hogy az uniós jog elsőbbsége lehetővé teszi-e egy nemzeti bíróság számára, hogy a nemzeti AB döntését ne alkalmazza. A főtanácsnok által adott válasz röviden az, hogy igen: „az EU-jog feljogosítja a nemzeti bírót arra, hogy ne kövesse egy felsőbb bíróság (nemzeti jog szerint egyébként kötelező) döntését, ha úgy véli, hogy az abban adott jogértelmezés ellentétes az uniós joggal.”
Alkotmányjogi szempontból ez azért is aggályos lehet, mert általában a bírói függetlenség első számú alkotmányos garanciája egy nemzeti alkotmányban annak kimondása, hogy a bírák csak (az alkotmánnyal összhangban lévő) törvénynek (és a jogszabályoknak) és belső meggyőződésüknek vannak alárendelve. (Ha nem így lenne, illetve, ha úgy találnák, hogy a törvény nincs összhangban az alkotmánnyal, akkor bírói kezdeményezés formájában az AB eljárását kellene kezdeményezniük.) Egy alkotmánybíróság – a nemzeti alkotmány és a normák ezzel való összhangjának egyedüli autentikus értelmezőjeként – ezen felül erga omnes (mindenkire kötelező) hatállyal értelmezi az alkotmányt, és biztosítja ezáltal többek között a jogszabályok azzal való összhangját is. Ezek alapján elég valószínűtlen, hogy ha a bíró belső meggyőződése arra vezetne, hogy egy – ítélkezési tevékenységét egyébként meghatározó – mindenkire kötelező hatályú AB döntés ellentétes lenne az EU-joggal, akkor azt egyszerűen félretenné és nem alkalmazná azért, hogy ezzel uniós jogból származó kötelezettségének tegyen eleget. (Ez egyúttal magában hordozza a tagállami alkotmány rendelkezései alapján szervezett igazságszolgáltatás működésképtelenségének veszélyét, jogállami és jogbiztonsági aggályokról nem is beszélve.) Mindazonáltal – egy mondatban összegezve a probléma jogi lényegét – ezen főtanácsnoki indítványból is jól láthatóak azok a jelek, amelyek mintha kétségbe vonnák a nemzeti alkotmánybíróságok létjogosultságát illetve hatásköreit, évszázados és általánosan elfogadott elvi tételek megtörésével.
E bevezető után szükséges elmerülnünk kicsit Európa „fekete tavában” – amelyben a lengyel (rút) kiskacsa fürdik éppen –, és megfogalmaznunk pár fontos állítást a lengyel „elsőbbségi döntés” vonatkozásában. Elsőként egészen 2021. július 14-ig szükséges visszamennünk, amikor is a lengyel AB az EUB egy olyan végzése tárgyában hozott határozatot, amely ideiglenes intézkedésre szólította fel a tagállamot az igazságszolgáltatási rendszerük részét képező ún. „fegyelmi tanácsok” tekintetében. (Erről ld. bővebben itt, a fegyelmi tanácsokkal kapcsolatos lengyel alkotmányjogi vitáról, valamint a releváns EJEB ítéletről pedig itt.)
A júliusi döntés (7/20. sz.) azt az alkotmányjogi problematikát értékelte, hogy lehet-e egy uniós intézkedésnél fogva egy tagállamnak kötelezettsége arra, hogy az igazságszolgáltatás hatalmi ágához kapcsolódó szervezeteinek struktúrájával és alkotmányos működésével kapcsolatban átmeneti rendelkezéseket vezessen be. Ez a lengyel határozat tulajdonképpen azt állapította meg, hogy az EUSZ-ből fakadó lojalitás elve és az EUB által meghozható ideiglenes intézkedésre vonatkozó szabályok annyiban nincsenek összhangban a lengyel alkotmány számos rendelkezésével, amennyiben EU Bírósága hatásköreit túllépve arra kötelezi Lengyelországot, hogy a lengyel bíróságok szervezetére és működésére, valamint az előttük folyó eljárások menetére vonatkozóan ideiglenes intézkedések megtételére kötelezi. A lojalitás elvével kapcsolatban korábban azt írtam, hogy fontos útjelző lehet a továbbiakban, amennyiben a nemzeti AB-k gyakorlatában annak értelmezése visszaköszön az alkotmányértelmezés összefüggései között.
A lengyel AB K 3/21 sz. október 7-i döntése mindezt beigazolni látszik, azt a miniszterelnöki indítványt értékelve, amely a fentebb idézett ever closer Union alkotmányos határairól, korlátairól kért állásfoglalást az alkotmányos identitással és a lényegi állami funkciókkal korábban már megfogalmazott érvekre építve. (E döntés érvelése organikusan épül a 2021. július 14-i döntésre, ezért a kettőt egy egységként érdemes kezelni.)
A világsajtó szerint ez a döntés azzal ágyazott meg igazán a Polexit-nek minden tekintetben, hogy kimondta a lengyel alkotmány elsőbbségét az EU-jog felett. Ezt az állítást azonban a szakmai sajtóban 26 nyugalmazott lengyel alkotmánybíró 4 nappal a döntés megszületését követően már meg is cáfolta. A Verfassungsblogon publikált nyílt levelük alapján megállapítható, hogy a lengyel alkotmány rendelkezéseire alapítva eddig a lengyel alkotmánybíróság több alkalommal tett ilyen megállapítást 2005 óta. Ez egy nagyon fontos tény abból a szempontból, hogy Lengyelország Alkotmánybírósága tehát már egészen rövid idővel a 2004-es „big bang” lefektetett ilyen határokat, egy a mostanitól merőben eltérő európai jogi klímában, amikor a mostani problémák még fel sem merültek. A lengyel jogi megközelítés tehát messze nem újkeletű, és főként nem hirtelen jött válasz az országgal szemben az Unió részéről megfogalmazott kritikákra. Sokkal inkább tekinthető a megalapozott AB gyakorlat konkretizálásának az integráció „új szakaszára” (ever closer Union) vetítve azt – vagyis egyfajta sajátos lengyel Integrationsverantwortung (integrációs felelősség) megnyilvánulásának, amely a kérdést a tagállam szuverenitása és a szuverén tagállam integrációban való közreműködése felől közelíti meg. A lengyel „elsőbbségi döntés” igen ambivalens fogadtatását mutatja az is, hogy az említett nyugalmazott alkotmánybírák már idézett nyílt levelükben azt is kijelentették, hogy (i) az nem képes jogi hatás kiváltására, és (ii) nem igaz, hogy az AB alkotmányos kontrollt gyakorolhat az EUB döntései felett, ahogy azt a döntés megállapítja.
De mit is állapít meg tehát pontosan a döntés? Arról rendelkezik, saját hatásköreinek keretei között, hogy a lengyel alkotmány tartalmához kötött értelmezésben hogyan nyilvánul meg pontosan a lengyel alkotmány (korábbi AB-gyakorlatban már többször kimondott) elsőbbsége az EU-jog egyes rendelkezései felett az integrációnak ebben az említett „új szakaszában”, amelyet az EUSZ 1. cikke határoz meg célként az Unió számára. Nem az uniós jog értelmezését végzi el tehát a döntés, hiszen az értelmezési kérdés a nemzeti alkotmányhoz (annak alkalmazásához, megkerüléséhez, erre adott felhatalmazáshoz, és ezáltal egy abban foglalt intézményrendszer működéséhez, annak hatásköreihez) kapcsolódik.
A döntés rendelkező részében foglalt állítások szerint az ever closer Union integrációs fázisában az EU intézmények (különösen EUB) ultra vires döntései hatására gyakorlatilag a lengyel alkotmány már nem tud legfelsőbb szintű jogforrás maradni, s
A főbb rendelkezéseket összefoglalva a lengyel AB kimondja, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének olyan értelmezése, amely a nemzeti bíróságok számára hatáskört hoz létre azért, hogy megkerülhessék az alkotmány rendelkezéseit az uniós jogból fakadó jogvédelem hatékonyságát érvényesítendő, ellentétes a lengyel alkotmány több rendelkezésével. (Miért is ne lenne az, kérdezhetnénk, hiszen a nemzeti bíróságok részére hatáskört az azokat létrehozó nemzeti alkotmány szokott megállapítani, s az ezzel ellentétes behatások az erre vonatkozó szuverén döntésekbe nem kívánatosak.) Ugyanez igaz a lengyel AB szerint azon esetekre is, amikor az EUSZ 19. cikk (1) bek. és az Unió értékeire vonatkozó EUSZ 2. cikk együttes olvasatában a nemzeti bíróságok az EUSZ ezen rendelkezéseire alapozva hatáskört kapnak arra, hogy a tagállami igazságszolgáltatás rendszerében zajló bírói kinevezési folyamatokat ellenőrizzék, ezek hibáit megállapítsák és joghatásaikat tagadják. Ezek is alapvetően ugyanis olyan folyamatok, amelyek elsődlegesen és főként egy az adott állam alkotmányos identitásához, inherens politikai és alkotmányos berendezkedéséhez, valamint ennek keretében egy jól körülhatárolható lényegi állami funkcióhoz – az igazságszolgáltatáshoz – kapcsolódnak, s ezáltal nem az uniós „közös alkotmányos identitását” alakító értékekhez.
Az alkotmány (f)elsőbbsége [a lengyel alkotmány 8. cikk (2) bek. szóhasználatában: szupremáciája] a jogforrási hierarchiára vonatkozó „tankönyvi alkotmányjog” értelmében általánosságban elfogadott tétel és érv, hiszen a nemzeti jogrendszer csúcsán az alkotmány áll, amely „beengedi” a belső jogba a nemzetközi és uniós jogot felhatalmazó rendelkezéseken keresztül [ld. pl. a magyar Alaptörvény E) és Q) cikkeit]. A nemzetközi szerződéseket – s így tipikusan az EU Alapító Szerződéseket – a nemzeti jogba (tipikusan törvény formájában) beültető jogszabályok az alkotmány alatt helyezkednek el ebben a hierarchiában.
A döntés az igazságszolgáltatás lényegi állami funkciójához kötődő nemzeti intézményrendszer vonatkozásában végzi el az erre vonatkozó uniós rendelkezések alkotmánnyal való összhangjának vizsgálatát, azok ultra vires jellegéből kiindulva és a nemzeti alkotmány alkalmazási elsődlegességére [tkp. (f)elsőbbségére] tekintettel. (A lengyel alkotmány 91. cikke kimondja, hogy a törvények felett érvényesül az uniós jog elsőbbsége, nem tartalmazza kifejezetten az alkotmányra való utalást.)
A rendelkező részből kiolvasható az a megközelítés is, hogy az ügy összefüggései között a határozatban vizsgált EUSZ 19. cikk (1) bek. az alkotmány igazságszolgáltatással kapcsolatos rendelkezéseinek megkerülésére, vagy arra ad lehetőséget más nemzeti bíróságok számára, hogy már korábban alkotmányellenesség miatt hatályon kívül helyezett szabályokra alapítsanak ítéleteket. (Ez a hatásköri érv az igazságszolgáltatás lényegi állami funkciójához való kötődésén keresztül szerves továbbgondolása a júliusi határozatban kifejtett alkotmányos identitáshoz kapcsolódó érvekhez.)
A döntés várható jogi következményeit (vagy éppen ezek esetleges elmaradását) Lengyelország vonatkozásában jelenleg sok tényező befolyásolja. Többek között például azok az ellentétes jelzések az uniós intézmények és az európai közvélemény részéről, amelyek egyszerre ültetik Lengyelországot a vádlottak padjára az igazságszolgáltatás zavara és jogállamisági aggályok kapcsán és nyújtanának számára „áldozatvédelmet” a belarusz határon tapasztalt migrációs nyomás kezelésére.
Sok minden függ természetesen a jogállamisági rendelettel kapcsolatban beadott lengyel-magyar megsemmisítési keresetben hirdetett EUB-ítélet tartalmától, amely december 2-re várható, illetve attól is, hogy az EJEB idén júliusi Reczkowicz-ítéletének hatására tényleg felszámolja-e Lengyelország a fegyelmi tanácsok működését, elkerülve a további lehetséges emberi jogi reputációs kockázatokat egy tágabb Európa színe előtt. A Bizottság által a hazánk és Lengyelország részére a jogállamisági mechanizmus küldött notifikációra adott válaszok uniós értékelése is befolyásolhatja a lengyel „elsőbbségi döntés” most még józanul és objektíven fel nem mérhető jogi hatásainak alakulását. A politikai hatások értékelését pedig nem tekintem feladatomnak.
Annyi biztos, hogy a döntés markáns lépés a tagállami és uniós jogrendszer közötti határok kijelölésében, és annak pontos helyét és értelmét talán a tudomány képes ezen a ponton egyedül megnyugtatóan kezelni a bíróságok közötti párbeszéd uniós alkotmányjogi összefüggései között. Oliver Garner brit EU-jogász (LSE) két jogtudós, Hans Lindahl és Kaarlo Tuori elméleteire támaszkodva mutatja be plasztikusan, hogy miként vázolhatók fel a nemzeti AB-k és az EUB között megrajzolható határok (boundaries), korlátok (limits) és törésvonalak (fault-lines). Legutóbb a PSPP döntés elemzésében hivatkoztunk erre Tribl Norbert szerzőtársammal, viszont a lengyel ügyre hatványozottan igazak Lindahl és Tuori megállapításai:
A tagállami és az uniós jogrendszer közötti korlátok akkor válnak törésvonallá, amikor egy normatív változást egy jogi közösségnek – addigi korlátain változtatva – adaptálnia kellene, de bebizonyosodik, hogy saját szabályai értelmében vannak elrendelhető (orderable) és el nem rendelhető (unorderable) dolgok. Jelenleg itt tartunk: az alárendelt jogi közösség nem képes és nem is hajlandó módosítani saját kialakult határain, és a létrejött törésvonal alapján kitart a saját maga által emelt korlátok jogszerűsége mellett.
