Olvasási idő: 8 perc

December 11-én az uniós tagállamok vezetői elfogadták azt a kompromisszumot, mely lehetővé teszi az új hétéves költségvetés menetrendszerű életbelépését. Mindezzel hosszas tárgyalássorozat végére került pont az elmúlt napokban. Nagy Márton írása.

Arról azonban megoszlanak a vélemények, hogy mégis kinek az érdekei érvényesültek igazán, hiszen minden érintett győztesnek mondja magát. Öntsünk hát tiszta vizet a pohárba: mit is takar ez az egész alku?

Az egyes szereplők egymásnak gyakran élesen ellentmondó nyilatkozatai közt az egyszeri állampolgár nehezen tud kiigazodni. Ezt tovább bonyolítja, hogy sok elemző már az Európai Tanács tényleges következtetéseinek megjelenése előtt messzemenő fejtegetésekbe bocsátkozott, melyek, mint utóbb kiderült, nem mindig állták ki a valóság próbáját. Az ellentmondások eloszlatása végett tehát mindenképp érdemes áttanulmányozni a kiadott dokumentumokat, azaz a tanácsi következtetéseket és szóban forgó rendelettervezetet.

Mindezek előtt elengedhetetlen néhány alapvető fogalom és gyakori félreértés tisztázása. Az Európai Tanács a tagállamok kormányfőit (ritkább esetben államfőit) tömörítő szervezet, mely az ülésein elfogadott következtetések segítségével politikai iránymutatást nyújt az unió számára, ugyanakkor jogilag kötelező érvényű döntést nem hozhat. Az Európai Unió hétéves költségvetéséről (illetve jelen esetben a Next Generation EU alapról is), valamint az ezekkel összefüggő jogállamisági kritériumrendszerről az Európai Parlament és a tagállamok minisztereit tárcánként összefogó Tanács közösen dönt. Így kormányzati vétóra is csak utóbbiban van lehetőség, s ott is csak a teljes költségvetés vétózható, hiszen csak ez igényel teljes egyhangúságot.

Mindazonáltal politikailag teljes mértékben érthető, ha valamely delegáció elméleti síkon összeköti a két külön döntési mechanizmus alá tartozó procedúrát, és a költségvetés blokkolásával harcolna ki magának kedvezőbb pozíciót a jogállamisági rendelet tekintetében. Pontosan ezt a taktikát alkalmazta a magyar és a lengyel kormány az elmúlt hetekben. Ennek eredményeképpen születhetett meg a német elnökség segítségével a mindenki által elfogadott kompromisszum december második hetére.

Az alku értékeléséhez elengedhetetlen a rendelettervezet ismerete is. Ki kell emelni, hogy konkrét jogi kötőerővel rendelkező rendeletet még nem alkottak, november elejére viszont megszületett az a dokumentum, melyet mind az EP, mind a Tanács támogatni tudott. Ennek részletes újratárgyalása már csak az időbeni korlátok miatt is valószerűtlennek tűnik, ráadásul ettől az EP tárgyalói az elmúlt időszakban kategorikusan elzárkóztak. Így a rendeletet nagy valószínűség szerint ebben a formájában fogadják majd el, és lép életbe 2021. január elsején.

A közkeletű elnevezés ellenére a rendeletben kibontakozó jogállamisági feltételrendszer sokkal inkább irányul az uniós költségvetés megvédésére, mintsem a tagállamok jogállami hiányosságainak szankcionálására.

A vélt vagy valós jogállamisági aggályok szűrője tehát továbbra is a 7-es cikkely szerinti eljárás marad – azonban, mint azt az elmúlt években láthattuk, ez sokkal inkább egy átpolitizált diplomáciai csatározást jelent, mintsem tényleges jogi eszközt.

A fenti pénzügyi céllal összhangban a rendelettervezet pontosan definiálja, hogy milyen esetekben (melyek főleg a bíróságok függetlenségére és a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekre vonatkoznak) feltételezhető a jogállamiság sérülése. Emellett azt is kiköti, hogy mindezen sérelmek és az uniós pénzek nem megfelelő elköltése között egyértelmű összefüggésnek kell mutatkoznia, s mindezek teljesülése esetén is csak az arányosság elvét szigorúan betartva vonhatók meg a források.

A tanácsi következtetések leiratának nagyobb részében a rendelet imént említett főbb alkalmazási elvei kerülnek kihangsúlyozásra, melyeket viszont maga a tervezet is egyértelműen tartalmaz. Így voltaképp az Európai Tanács megerősítette az EP és az Európai Unió Tanácsa tervezetét, ezzel pedig egyfajta magasabb politikai legitimációt is adott neki.

Emellett a tagállami vezetők abban is megállapodtak, hogy a Bizottság – mint a kérdéses rendelet végrehajtója – a rendelet alkalmazásához „iránymutatásokat kíván kidolgozni és elfogadni.” Amennyiben valamely ország az Európai Unió Bíróságánál a rendelettel kapcsolatban kvázi előzetes normakontrollt kér – Magyarország és Lengyelország minden jel szerint így fog tenni –, úgy ezen irányelvek csakis az ítélet figyelembevételével véglegesíthetők, s enélkül a Bizottság nem javasolhat a rendelet alapján hozandó intézkedéseket.

Ez volna tehát maga a kompromisszum: a jogállamisági kritériumrendszert csakis előre meghatározott, pontos irányelvek mentén lehessen alkalmazni, az EUB álláspontjának szem előtt tartásával. Úgy tűnik tehát, hogy a jogállamisági vita közel sem ért a végére, csupán elnapolták az uniós vezetők. Az iránymutatások kidolgozása kapcsán – az elmúlt évek tapasztalatai alapján – ismét heves vitákra számíthatunk a tagállamok képviselőitől.

A megállapodásnak van egy önmagán és a jogállamiság kérdéskörén túlmutató aspektusa is.

Az Európai Tanács ugyanis egy semmilyen jogi kötőerővel nem bíró dokumentummal igyekszik rendezni a kérdést, melyben ennek ellenére egyértelmű utasításokat fogalmaz meg a Bizottság feladatait illetően.

Más szóval, az Európai Tanács szemmel láthatóan túlterjeszkedik azokon a kereteken, melyeket számára az Európai Unióról szóló szerződés megszab. Már nem csupán politikai irányokat határoz meg, hanem konkrét feladatokat oszt a Bizottságnak.

Ezzel az uniós vezetők egy rendkívül ingoványos talajra tévedtek. Egyfelől, hiába tűnhet magától értetődőnek, hogy a Bizottság egy ilyen kényes, érzékeny téma kapcsán kövesse az Európai Tanács utasításait, mégis, a jogi lehetőség adott rá, hogy a kompromisszumot részben vagy egészben figyelmen kívül hagyva már rögtön január elsejével elkezdjék a vizsgálódásokat – és mindez Ursula von der Leyen nemrég elhangzott szavainak fényében nem is olyan valószerűtlen.

Másfelől, a tanácsi következtetések által szorgalmazott iránymutatások kidolgozásához közel sem csak a Bizottság együttműködése szükséges. Ugyanis a rendelet csakis akkor értelmezhető és alkalmazható egyértelműen ezek segítségével, ha erre a rendeletben magában is utalás történik. És minthogy ezt a legutóbbi tervezet nem tartalmazza, így ennek hozzáadásához az EP és a Tanács újbóli hozzájárulása is kell majd. Ha pedig mégis enélkül az apró kiegészítés nélkül kerülne elfogadásra a szöveg, úgy a Bizottságnak két rossz közül kell majd választania. Az első verzió szerint engedelmeskedik az Európai Tanácsnak, és tényleges jogi kötelezettség nélkül elkészíti és alkalmazza az iránymutatásokat, ezzel kockáztatva egy komoly jogértelmezési és jogalkalmazási vitát. A második esetben pedig szembemegy az Európai Tanács akaratával, mely éles konfliktusokhoz és komoly belső feszültségekhez vezetne.

Amíg a felszínen tehát mind ez uniós, mind a tagállami vezetők győzelemként ünneplik a megállapodást, addig a dicshimnuszok alatt egy komoly hatalmi konfliktus kibontakozása tárul elénk az EU intézményei közt. De az a legnagyobb jóindulattal is megkérdőjelezhető, hogy valóban most, egy egészségügyi és gazdasági válság közepén van-e itt az ideje rálépni erre a kétségekkel teli útra, mely az unió egyes szervei közti hatalmi harcokkal van kikövezve.
 

A szerző az MCC Junior Programjának diákja, az írás a DiploMaci Blog rovatban jelent meg.

Borítókép: euobserver.com