Felháborodás tört ki Brüsszelben. Pont, amikor a kontinens már épp kezdte volna látni az alagút végét és a Tanács egy sorsdöntő megállapodást hozott a jogállamiság mechanizmusáról a Parlamenttel, akkor két tagállam elutasította a történelmi jelentőségű költségvetés és kártérítési alapról szóló tervezetet. Ez eklatáns krízishelyzetbe rántotta az Európai Uniót. De ki merte ezt meglépni? Természetesen Magyarország és Lengyelország; ki más vetemedhetne ilyen bűncselekmény elkövetésére? Kérdéses, hogy mit keresnek még mindig ezek a hírhedten euroszkeptikus országok az Európai Unióban?
Elnézést a szarkasztikus hangvétel miatt, de valahogy ez szemlélteti a legjobban az EU kulcsjátékosainak, véleményvezéreinek, hivatalnokainak, és a média nagyrészének attitűdjét, gondolatait a vétóval kapcsolatban, amellyel Orbán és Morawiecki az Európai Költségvetést (ami EU-s szakzsargonnal MFF, vagyis Multi Annual Financial Framework) illetve a Kártérítési Alapot utasította el. Mint minden karikatúrában, a most felvázoltban is van igazság. Méghozzá kifejezetten sok.
Az EU - ahogy általánosságban az egész világ – olyan gazdasági válsággal néz szembe, amilyenre a II. világháború óta nem volt példa. Ezt és egyes tagállamok nagy szükségét látva az európai vezetők megegyeztek júniusban, hogy időszerű lenne egy olyan példátlan pénzügyi csomagra, amely révén az EU újra egyenesbe jöhet.
Ez csakugyan egy áttörési lehetőség, egy történelmi kompromisszum, aminek égető szükségét és sürgősségét érezve a vezetők azonnal egyezségre jutottak. Mindezek alapján érthető a frusztráció és harag, amit a vétó kiváltott. A költségvetés elfogadásának ideje vészesen közelgett, a határidő 2021. január 1. volt. Európa lélegzetvisszafojtva szemlélte az eseményeket.
Azonban igaz, hogy ezt a rövidlátó megközelítést muszáj megfelelő perspektívába helyeznünk, két okból is. Egyrészt, mert az egyhangúság elve egy klasszikus, ha nem banális mechanizmus az EU döntéshozatali folyamatainak módszerei közt. Másrészt, mert a magyarokkal és lengyelekkel szembeni kritikákból sotto voce az érzékelhető, hogy egyes vétókat legitimebbnek tekintenek, annak a függvényében, hogy melyik ország gyakorolja azt az EU-s Szerződések értelmében egyhangúságot igénylő döntésekben.
Innentől már csak egy lépésre van az, hogy kijelöljük, kik a jó, és kik a rossz európaiak, pedig az EU történetében nem kell mélyre merülni ahhoz, hogy lássuk: az egyhangú döntéshozatal régen és ma is széles körben alkalmazott eljárás számos tagállamban politikai dokumentumok vagy szerződésmódosítások esetében, ami hagyományosan nem okoz ekkora felhördülést. Akár elfogadjuk, akár nem, az egyhangúlag történő szavazás a második leggyakoribb választási mechanizmus az unióban (és ez nem csupán holmi önnyugtatgatás).
Amennyiben az Európai Unióra olyan történelmi kísérletként gondolunk, amely megakadályozza a nagy halakat, hogy a kisebbeket elpusztítsák s emellett a hegemón elemeket lefojtja akkor nem csoda, hogy ha az egyhangúság módszere tűnik a legmegfelelőbbnek az ilyen kényes ügyekben.
Vannak, akik idejétmúlt, használhatatlan módszerként tekintenek rá, míg mások azt állítják, hogy természetéből fakadóan Európa-ellenes, mivel a széleskörűbb integrációt akadályozza és ezért ezt ki kéne venni az EU-s Szerződések közül. Kevesen látják át a tagállamok közti bizalomerősítő hatását, amely megakadályozza, hogy egyes országokat leszavazzanak olyan esetekben, amikor komoly nemzeti érdek van terítéken.
A többi módszerrel kombinálva az egyhangúság elengedhetetlen mechanizmus azért, hogy az egyensúlyt megtartsák a tagállamok különféle érdekei és a minősített többségű szavazás között. Tehát egy fő irányelvről van szó, ami az EU alapja is és nem egy önző, idejétmúlt módszerről, amivel szabotálni lehet az Európai Uniót magasabb céljainak elérésében – amelyek tekintetében egyébként eleve szükséges volna a tagállamok és állampolgáraik megegyezése. Ha a pragmatizmusnak még van bármiféle köze az Európai Unióhoz, akkor annak pontosan az egyhangú döntéshozatal a legmegfelelőbb módja.
A patthelyzetek, krízishelyzetek és egyéni igényérvényesítések listája nemcsak hosszú, de olyan régi is, mint az Unió maga. Semmi újdonság nincs ebben, kivéve azt, hogy a négy hetes vétó Magyarország és Lengyelország részéről egyáltalán nem tartozik a kimagasló, nagy volumenű incidensek közé. Franciaország kezdte a tradíció megteremtését a híres Pleven-terv elutasításával 1954-ben, még mielőtt megalakult volna az Európai Gazdasági Közösség. Majd 1966-ban folyatódott a coup d’eclat: a francia képviselők több hónapon keresztül nem voltak hajlandóak részt venni egy megbeszélésen sem (s így blokkolták az EGK munkáját), amíg a többi tag nem értette meg, hogy az egyhangúság elve több, mint egy írott szabály, ez valójában egy gentlemen’s agreement, egy implicit eszköz akkor, amikor nemzeti érdekek forognak kockán.
1994-ben pedig a déli tagállamok ismerték fel, hogy maguktól nem tudnának ellenálló kisebbséget építeni az új szavazási szabályok szerint, így már nem lesz beleszólásuk az európai források elosztásába. Ezért átvitték és megvalósították az úgynevezett Ioannina-kompromisszumot (a görög város után, ahol az Európai Bizottság ülésezett), hogy a minősített többség által meghozott bizonyos döntések, ha ezen országok úgy kívánják, visszakerülhessenek az Európai Bizottság elé. Ismerősen cseng mindez?
A történelmi válságokat szóba hozva emlékeznünk kell arra is, hogy a Szerződések reformjáról folytatott tárgyalások gyakran a szakadék szélére vezették az EU-t és kivételes kompromisszumokkal zárultak. Az első negatív népszavazás után az 1992-es Maastrichti Szerződés megmentése érdekében az EU-nak el kellett fogadnia Dánia végleges kimaradását valamennyi bel- és igazságügyi kérdésben. A mai napig számos kulcsfontosságú EU-s irányelv és jogszabály egyszerűen nem vonatkozik erre az országra. 1997-ben, amikor az Amszterdami Szerződés beépítette a Schengeni Megállapodást, Írország és az Egyesült Királyság általános kimaradásról és igény szerint eseti alapon történő részvétel lehetőségéről tárgyalt. 2001-ben az ír választópolgárok népszavazással elutasították a Nizzai Szerződést, bár egy év múlva újra szavaztak, és végül jóváhagyják a 2004-es nagy bővítést lehetővé tevő reformot. 2008-ban a Lisszaboni Szerződést is leszavazták, vagyis másodszor blokkoltak egy jelentős reformot, mindezt ráadásul az Európai Alkotmány melodrámája után, amelyet a francia és holland szavazók szintén elutasítottak. Patthelyzet patthelyzetet ért. A második szavazás pozitív eredményének biztosítása érdekében az Európai Tanács országra szabott garanciákat adott egy ír biztos kinevezéséről, biztosította őket védelmi kérdésekben való semlegességükről; adóügyi, valamint a családi és etikai kérdésekben pedig autonómiát kaptak. Ismét kérdem: ismerős-e mindez?
A stratégiai döntéshozatal sem mentesült az egyhangúság és a régi fékrendszerek működése alól. Luxemburg évtizedeken át megvétózta az európai adópolitika kialakítására tett kísérleteket, bár az alapvető harmonizáció hiánya a belső piacon belüli egyensúlyhiányhoz és fiskális dömpinghez vezetett. Vajon Luxemburg képes lett volna-e potyautasként kihasználni szomszédait a legális, ámde igazságtalan költségvetési rendszerek révén, amelyek lehetővé teszik az adóelkerülést és a nagy technológiai vállalatok adóügyi nyomulását? Franciaország nyomására a Bizottság a „Google Adót” javasolta azért, hogy a technológiai óriásvállalatok kifizessék a maguk részét. Mégis, az adókikerülés leküzdésére irányuló kezdeményezést megvétózták 2019-ben. Ki volt a felelős? Írország vezetésével Dánia, Svédország és Finnország.
A kereskedelmi megállapodások esetében is sor került vétókra stratégiai fontosságuk ellenére (vagy talán pont ennek okán?). Franciaország évtizedekig blokkolta a kereskedelmi tárgyalásokat, hogy megvédje a l’exception culturelle-t, és kizárja a kulturális ágazatot a szabadkereskedelmi megállapodások alól. Franciaország megvétózta a TTIP-tárgyalások megkezdését (ez az Egyesült Államokkal kötendő nagyobb kereskedelmi megállapodás, amit később elvetettek), amíg az EU-miniszterek nem fogadják el az audiovizuális ipar kizárását a tárgyalások köréből. 2016-ban Belgium, pontosabban szólva Vallónia belga tartomány megakadályozta az EU és Kanada közötti szabadkereskedelmi megállapodás hatálybalépését. A vallon parlament nem adott zöld utat egy olyan megállapodásnak, amelyet az összes tagállam és az Európai Parlament már elfogadott. Az Európai Tanács és a Bizottság végül pár héttel később tárgyalás útján megoldotta a helyzetet. Hát nem ismerős?
Az egyhangú döntéshozatal az EU külpolitikájának és a bővítésnek is mindennapi velejárója; a tagállamok általában nem is ódzkodnak ettől. Görögország például két évtizeden át blokkolta Észak-Macedónia európai ambícióit az ország nevével kapcsolatos konfliktus miatt, és a közelmúltban Franciaország vétózta meg a tárgyalások megkezdését, szintén az észak-makedónokkal és Albániával, vagyis zátonyra futtatta az évek óta tartó tárgyalásokat, ami óriási ellenszenvet és csalódást váltott ki a Balkánon. Legutóbb Görögország és Ciprus vétózta meg a Fehéroroszországról folytatott megbeszéléseket, amennyiben a Tanács napirendjére nem vesznek fel egy Törökországgal kapcsolatos vitaelemet.
Végül ezt a nem teljes körű felsorolást egy olyan példával kívánom zárni, amely túlmutat ugyan a cikk keretein, de jelzi az Európai Unióban a vétó politikai valóságát, még akkor is, ha az esetleg ellentétes az európai joggal. A pénzügyi tervről szóló június közepi történelmi megállapodás előtt, probléma esetén, az euróövezet csak az Európai Központi Bank tűzerejére támaszkodhatott, hogy elkerülje a soha nem látott gazdasági felfordulást. Ennek ellenére 2020. május 5-én a német alkotmánybíróság nyíltan megkérdőjelezte a "mennyiségi könnyítés program" jogszerűségét és további magyarázatot kért a Központi Banktól, mielőtt a mentőöv program jogi oldaláról a német (!) jogszabályok fényében döntene. Ezzel a Bíróság kirívóan figyelmen kívül hagyta az európai jog egyik legfontosabb (és legvitatottabb) dogmáját, azaz az európai jog elsőbbségét a nemzeti jogszabályokkal szemben. Ez igen kedvezőtlen fordulatot hozott az Unió számára, méghozzá a lehető legrosszabb pillanatban. Végzetes fenyegetésként jelent meg, amelyet csak az egy hónappal később elfogadott, az adósság kölcsönössé tételéről szóló történelmi megállapodás hárított el.
Tették ezt annak érdekében, hogy megőrizzék a többéves pénzügyi keretről szóló megállapodás szerintük legfontosabb pontját, amelyet az Európai Tanács júniusban elfogadott, ám az Európai Parlament novemberben megsemmisített. A Parlament ugyanolyan mértékben használta előjogait, mint Magyarország és Lengyelország. A patthelyzet feloldásához a német elnökség átvette a vezetést, és kevesebb mint egy hónap alatt kielégítő kompromisszumot talált minden tekintetben. Sok hűhó volna semmiért? Az Unió vétókkal és patthelyzetekkel telített előélete alapján úgy tűnik ez inkább csak egy incidens, mintsem egzisztenciális válság volt.
Két következtetést vonhatunk le mindebből. Egyrészt a média és a politika által generált zaj azt a keserű benyomást kelti, hogy az uniós szabályok annak fényében fogadhatóak el, hogy éppen mely országok élnek az abban foglalt lehetőségekkel. Luxemburg, Dánia, Hollandia vagy Írország (csak néhányat említve) többször is blokkolta a Szerződés módosításait és kulcsfontosságú ügyeit, valamint jelentős kivételeket érvényesítettek magukra nézve anélkül, hogy eurofóbnak titulálták és megszégyenítették volna őket. Ez rendben is van, de még jobb lenne, ha minden tagállam felé érvényesülne ez a méltányosság és egyforma súllyal kezelnék az érdekeiket.
Másrészt el kell fogadnunk a játékszabályokat, méghozzá az összes játékszabályt. Beleértve az egyhangú döntéshozatalt is, amely mechanizmus az európai jog és politika szerves részét képezi, és amelynek a jövőben is komoly szerepe lesz még. Egyesek túl gyakran és elhamarkodottan anatéma alá helyezik ezt az intézményt, mivel gátolja, hogy az Unió az általuk kívánt ütemben és irányban haladjon. Nekem viszont engedtessék meg, hogy vitassam ezt az álláspontot. Az egyhangú döntéshozatal végső megoldásként lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy megvédjék stratégiai érdekeiket; tehát ez inkább erősíti, semmint gyengíti az Uniót. Egy olyan szervezetben, amely még nem és talán soha nem is lesz föderáció, a kizárólag minősített többségű döntéshozatal sem életképesebb, mint az egyhangúság elvének kizárólagos alkalmazása. Bölcsesség rejlik a jelenlegi „köztes” megoldásban, és az ettől való elmozdulás aláásná az Unió belső kohézióját. Az EU bizony nem engedheti meg magának azt a luxust, hogy további törésvonalak alakuljanak ki benne.
A fontosabb lépésekről történő döntéshozatalhoz az EU legitimitása valamennyi tagállam támogatásától és egyetértésétől függ; márpedig az eddigi legambiciózusabb pénzügyi csomaggal kapcsolatos megállapodás mindenképpen ezek közé tartozik. Kevesebb felháborodás, több pragmatizmus szükséges, hiszen az EU-ban a vétó művészete az üzletkötés művészetének teljesértékű része.
A szerző nemzetközi jogász, az MCC Diplomácia Műhelyének vezetője.
Borítókép: Reuters
