A Német Szövetségi Alkotmánybíróság 2022. december 6-án fontosnak tűnő kérdésben hirdetett határozatot, ugyanis az indítványozók beadványára arról kellett döntenie, hogy megfelel-e a német alkotmányos követelményeknek az Európai Unió saját forrásainak rendszeréről szóló tanácsi döntés (ORD, Own Resources Decision), amely felhatalmazza az Európai Bizottságot arra, hogy az EU nevében legfeljebb 750 milliárd euró összegű hitelt vegyen fel. Az alkotmánybíróság végeredményben átengedte a közös uniós hitelfelvételt (pontosabban az erről szóló tanácsi döntést implementáló belső jogszabályt), a határozat indokolását olvasva azonban árnyaltabb képet kaphatunk. Úgy tűnik ugyanis, hogy ez az engedékenység közel sem a hitelfelvétel jogszerűségében való meggyőződésből fakad. Sőt, az indokolás leginkább azt sugallja: a német alkotmánybírók nincsenek meggyőzve arról, hogy mindez nem jelent hatáskörtúllépést az Európai Unió részéről. A határozatban alkalmazott ultra vires teszt alapján minden belefér, ami nem teljesen nyilvánvalóan hatáskörtúllépést jelent, még akkor is, ha egyébként a jelek a szerződéses keretek átlépésére utalnak. Míg a két évvel korábbi fellépésük után sokan attól tartottak, hogy más tagállami bíróságok is felül fognak vizsgálni uniós intézkedéseket, most úgy néz ki, hogy még a németek is visszakoztak. Kérdés, hogy az uniós jogalkotásnak marad-e bármilyen bírói típusú kontrollja európai vagy tagállami szinten.
Feszült várakozás: lesz-e újabb ultra vires döntés?
A német alkotmánybíróság döntését azért várhattuk izgatottan, mert 2020-ban korábbi fenyegetéseit beváltva ledobta a „nukleáris fegyvert”: az Európai Központi Bank 2015-ben indított kötvényvásárlási programja kapcsán megállapította, hogy egyrészt az EKB, másrészt pedig az Európai Unió Bírósága túllépte a hatáskörét. Ez akkor a PSPP alkalmazását a gyakorlatban nem érintette ugyan, sokakban félelmeket ébresztett az eurózóna és az uniós jogrendszer jövőjével kapcsolatban, másrészt a döntés lehetséges hosszútávú következményei miatt. Mi történik, ha a német alkotmánybírók később más uniós intézkedéseket is felülvizsgálnak, vagy ha más alkotmánybíróságok is követik a német példát? Mindezek miatt tehát feszülten lehetett várni, hogy milyen következtetésre jut a Bundesverfassungsgericht most, hogy egy újabb uniós intézkedésre nézve vizsgálja, hogy történt-e hatáskörtúllépés.
Mit vizsgált a német alkotmánybíróság?
Az alkotmánybíróság által vizsgált intézkedések a Covid-19 világjárványt követő európai helyreállítási terv részét képező NextGenerationEU csomaghoz kötődnek, ami az EU 2021-2027-es többéves költségvetéséhez kapcsolódik szorosan. A tagállamok járvány hatásainak kezeléséhez nyújtandó támogatás rendszerének kereteit az Európai Uniós Helyreállítási Eszköz (EURI, European Union Recovery Instrument), illetve az annak létrehozásáról szóló tanácsi rendelet határozza meg. A helyreállítási eszköz szerződéses alapja az EUSz 122. cikke, amely lehetővé teszi a Tanács számára, hogy uniós pénzügyi támogatást nyújtson olyan tagállamnak, amely nehézségekkel küzd természeti csapások vagy általa nem befolyásolható más események okán.
Az ORD, vagyis a saját forrásokról szóló tanácsi döntés az EUSz saját források újabb típusainak létrehozását megengedő 311. cikkére alapozva teszi lehetővé a hitelfelvételt, azt az uniós helyreállítási eszközhöz, tehát a járvány okozta válság utáni helyreállításhoz kapcsolja.
A panaszosok kérelme arra irányult, hogy az alkotmánybíróság állapítsa meg egyrészt, hogy az ORD sérti a német alkotmányos identitást, másrészt pedig, hogy az uniós hatáskörök túllépését jelenti. Indítványuk szerint az ORD számára nem biztosít kellő jogi alapot az EUSz 122. cikke, továbbá az sérti a 311. cikk követelményeit és a 125. cikk szerinti non-bailout klauzulát.
Nem sérült a német alaptörvény identitása
Elöljáróban annyit érdemes megjegyezni, hogy az identitás-teszt (vagyis, hogy az uniós jog sérti-e az alkotmányos identitást) kisebb területet fed le, mint az ultra vires teszt (vagyis annak vizsgálata, hogy történt-e hatáskörtúllépés). Mindazonáltal a német alkotmánybíróság ultra vires tesztje is megengedőbb annál, mint hogy minden hatáskörtúllépés esetén megsemmisítse az uniós jogi aktust: a 2020-as PSPP döntésben például azt mondta, hogy a hatáskörtúllépésnek nyilvánvalónak kell lennie (pl. az Európai Unió Bírósága akkor lépi át a hatáskörét, ha az értelmezése nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyja a hagyományos európai értelmezési módszereket).
Az alkotmányos identitás sérelme kapcsán azt kellett megvizsgálnia az alkotmánybíróságnak, hogy az ORD sérti-e a Bundestag költségvetési hatásköreit (és ezzel az identitás részét képező demokratikus önrendelkezési jogot). Az alkotmánybíróság ebben a kérdésben arra jutott, hogy az ORD nem sérti azokat, mert kivételes, speciális célokra használható, és megmarad a helyreállítási terv kormányzati implementációja tekintetében a parlament befolyása a kormányra. (A határozatot megelőző meghallgatásokon egyébként a szövetségi kormány és a Bundestag is azt hangsúlyozta, hogy egyszeri, kivételes és speciális megoldásról van szó, amely semmiképpen nem jelent egy a „fiskális unió” irányába tett lépést.)
Nem „teljesen nyilvánvaló” a hatáskörtúllépés
A hatáskörtúllépés kapcsán a bíróság megállapításai már összetettebbek voltak annak ellenére, hogy arra a végkövetkeztetésre jutott: nem állapítható meg a hatáskörök nyilvánvaló túllépése. Bár a bíróság szerint igaz, hogy a szerződések nem tartalmaznak olyan konkrét hatáskört, amely felhatalmazná az Európai Uniót arra, hogy a tőkepiacokon kölcsönt vegyen fel, kivételes körülmények között azonban „nem teljesen elképzelhetetlen”, hogy ilyenre lehetőséget teremtene az EUSz 311. cikke. Ahhoz viszont, hogy ez lehetséges legyen, több feltételt is meghatározott az ORD számára, a pénzeszközöket kizárólag az Európai Unió hatáskörébe tartozó feladatokra használják fel hatáskör-átruházás elvének megfelelően, a hitelfelvételt időben és összegben legyen korlátozott és az „egyéb bevételek” összege ne haladja meg a saját források teljes összegét.
Az alkotmánybíróság bár megfogalmazott azzal kapcsolatos aggályokat, hogy az EURI és a világjárvány hatásai között nem mindig szoros a kapcsolat, megjelennek például olyan feladatok is, mint a digitalizáció és a zöld átállás, és az eszközök 10%-a már folyamatban lévő programokat finanszírozna, amiknek a világjárványhoz semmi köze. Azt is kétségesnek tartja, hogy a 122. cikk megfelelő jogalapot teremtene az ORD számára, azt teljes mértékben kizárni sem tudja – a nyilvánvaló hatáskörtúllépést tehát itt szerintük nem lehet megállapítani.
Megállapították, hogy bár a hitel összege és időkerete is kétségessé teszi, hogy valóban kivételesnek tekinthető-e, az ORD végülis tartalmaz valamilyen összegszerű és időbeli korlátot is. Az alkotmánybírók szerint az is „lehetségesnek tűnik”, hogy a hitelfelvétel révén megszerzett egyéb bevételek meghaladják a saját forrásokat – ez azonban nem teljesen nyilvánvaló. Hogy miért? Az ORD szerint a hitelfelvétel legfeljebb 750 milliárd euró lehet, míg az EU 2021-2027-es többéves pénzügyi keretének összege 1074 milliárd euró. Az alkotmánybíróság az évenkéntiség elvéből kiindulva meg is állapítja, hogy 2021-ben és 2022-ben is meghaladja a hitelfelvétel a saját költségvetést, ami sérti az EUSz 311. cikkét. Ugyanakkor, ha nem alkalmazzuk az évenkéntiség elvét (bár nincs különösebben megindokolva, hogy miért), akkor összességében persze a hitel összege alacsonyabb (ha nem is jelentősen), mint a teljes 2021-2027-es költségvetés. Így ismét arra jutottak, hogy a 311. cikk megsértése legalábbis nem nyilvánvaló.
Az EUSz 125. cikke szerint sem az EU, sem a többi tagállam nem felelhet egy tagállam kötelezettségeiért (non-bailout klauzula vagy ki nem segítési záradék). A német bírók szerint mivel az NGEU nem hoz létre közvetlen felelősségvállalást vagy arra irányuló mechanizmust, a 125. cikk közvetlen sérelme nem áll fenn. Hozzáteszik viszont, hogy az ORD a 125. cikk megkerülését jelentheti, hiszen végső soron, ha az EU saját forrásai ezt nem fedezik, akkor a hitel visszafizetéséhez a Bizottság a tagállamok forrásait fogja igénybe venni. Bár úgy tűnik, hogy az uniós hitelfelvétel némileg ellentmondásban áll a 125. cikkel, a szerződés nem is zárja ki kifejezetten, hogy ilyen hatáskört le lehetne vezetni a 122. cikkből – mondja az alkotmánybíróság.
Kontroll nélkül maradt integráció?
Az indokolás tartalma némi meglepettségre ad okot a kimenetelt illetően. Az alkotmánybíróság tulajdonképpen levezette, hogy az ORD hatáskörtúllépést jelent – mégis úgy döntött, hogy engedékeny lesz. Reménykedhetünk abban, hogy az érveléshez képest meglepő eredményhez nincs köze annak, hogy a PSPP döntés után a német kormány írásos ígéretet tett a Bizottságnak arra, hogy mindent megtesz az ultra vires határozatok elkerülése végett:
Az ultra vires felülvizsgálat, amely két évvel ezelőtt még komoly fegyvernek látszott, ebben a formában nem értékelhető a hatáskörtúllépéssel szembeni fellépés eszközeként. Végül pedig azt a kérdést is feltehetjük, hogy ha hatáskörtúllépés esetén már a német alkotmánybíróság sem kíván fellépni, akkor ki végzi el ezt a feladatot? Az Európai Unió Bíróságára ezen a téren nem lehet számítani, tulajdonképpen hatásköri kontrollt vertikális szempontból nem végez, hiába tartozna ez is a feladatai közé. A német alkotmánybírók ezzel a határozattal azt jelezték, hogy bár tisztában vannak azzal, hogy valószínű a hatáskörtúllépés és az ORD a szerződés megsértésével/kikerülésével jött létre, ők sem szeretnének a végrehajtása elé akadályt gördíteni. Ezzel az ultra vires felülvizsgálat súlytalanná válik, elveszíti a jelentőségét az integrációs folyamat tagállami bírói kontrollja is, amelynek működése eddig nagymértékben támaszkodott a német alkotmánybíróság tekintélyére. Kérdéses, hogy a két évvel ezelőtti PSPP döntés és a mostani hirtelen visszakozás közül hosszútávon melyik jelenti majd a főszabályt és melyik a kivételt.
