Már évek óta háborog a vita az Európai Unió új jogállamisági mechanizmusáról. Egyrészt vita tárgya az, hogy valójában mi is a jogállamiság, hogy lehet-e egyáltalán mérni és ha igen, akkor hogyan. Másrészről vitáznak a mechanizmus mikéntjéről is. Hivatalosan egy az uniós forrásokkal való visszaéléseket megakadályozni hivatott ellenőrzési mechanizmusról van szó.
Magyarországon és Lengyelországban, amelyek a „jogállamisági standardok hiányosságaira” hivatkozással jelenleg nem férnek hozzá bármilyen európai uniós forráshoz, ezzel szemben a jogállamisági mechanizmust a politikai nyomásgyakorlás eszközének látják, amellyel az érintett országok kormányait ösztönzik a beleegyezésre a „mélyebb integrációhoz” az Európai Unióval – az európai föderális állam felé haladva.
Kinek van igaza?
Jól példázza ezt a megítélést az SWP (Stiftung für Wissenschaft und Politik) német agytröszt már 2022 májusában megjelent elemzése. Maga az alapítvány, valamint az egyes kutatói is támogatják az Európai Unió mélyebb integrációját és meggyőződésük szerint ez mindenkinek a saját jól felfogott érdeke.
Az Európai Uniót kutató Peter Becker 35 oldalon foglalta össze „A feltételesség mint az európai kormányzás eszköze – típusok, célok, megvalósítás” címmel az EU különböző „feltételességi” szabályozásának történetét, működését és hatásait.
Az egyik alfejezet „A jogállamiság politikai dimenziójáról” szól, tehát arról a vetületről, amely az Európai Bizottság, de még az Európai Bíróság 2022. február 19-i., a jogállamisági mechanizmusról hozott ítéletében még csak nem is létezik. Az ítélet indoklásának 119. pontja így szól: „… meg kell állapítani, hogy a célja (…) az, hogy megóvja az uniós költségvetést olyan hátrányoktól, amelyek kellően közvetlenül származnak a jogállamiság alapelveinek egy tagállamban történő megszegéséből és nem például az, hogy az ilyen szabályszegéseket közvetlenül büntesse.”
Nem arról van szó tehát, hogy a jogállamiság hiányosságait szankcionálják, hanem csupán azok közvetlen hatását az uniós forrásokra. Ennek a logikának megfelelően a kirótt büntető intézkedéseket nem csak akkor szüntetnék meg, ha az ország tiszteletben tartja a jogállamiság alapelveit, hanem már akkor, ha felszámolták az esetleges szabályszegések az uniós költségvetésre gyakorolt esetleges közvetlen hatásait.
Ez talán valamelyest úgy hangzik, ha ugyanaz lenne a végeredmény, de ez normatíve nem így van: ha közvetlenül a „jogállamiság alapelvei” alapján szankcionálnának, akkor ez potenciálisan az érintett tagállam hatalmi struktúráinak politikai átalakításába torkollna. Ha csupán az „uniós források védelme” az elsődleges a „közvetlen” visszaélésektől, akkor ennek nem lenne feltétlenül politikai dimenziója.
A gyakorlatban ez azonban mégis így van, ráadásul feltételezhetően szándékosan is. Ezt a kérdést Peter Becker elemzése tisztázza: a jogállamisági feltételességet úgy határozza meg, hogy a „nyomásgyakorlási feltételesség, amellyel az Európai Unió megkísérli az európai támogatási politikai nyomásgyakorlásával érvényre juttatni politikai céljait és értékeit”.
Szó szerint ezt írja: „annak ellenére, hogy a feltételességi rendeletben külön hangsúlyozzák, hogy ez csakis az Európai Unió pénzügyi érdekeinek és költségvetésének védelmét szolgálja, alapjában véve mégis politikai funkciója van, egy érvelési kapocs az európai támogatási források kifizetése és az Európai Unió közös alapvető értékei, mindenek előtt a jogállamiság melletti elköteleződés között.”
Másutt ezt írja: „A normatív jogállamisági feltételességgel tehát az alapvető és strukturális belpolitikai döntéseket (…) teszik az európai támogatási források kifizetésének előfeltételévé.”
Becker a kritikus véleményekre is kitér: „Megfigyelők azonban bírálják, hogy ennek következtében (…) megváltoztatható lenne a hatáskörök európai rendszere”. Szerintük a feltételességi politikából egy olyan ›föderalizációs‹ erő bontakozhat ki, ami lendületet ad az Európai Unió alkotmányozási folyamatának.” Másként fogalmazva: egy újabb lépés lenne az európai föderális állam megteremtéséhez.
Ennek szemléltetésére és most nem a bírálatra utalva Becker párhuzamot von a föderális államszerveződések politikai mechanizmusaival: szerinte a feltételesség egy „ismert eszköze a föderális államok politikai rendszereiben – a központi politikai szint gyakran köti össze az egyes tagállamoknak nyújtott anyagi támogatását a közösségi célokkal vagy a saját politikai érdekeivel. Ez a föderatív államszövetség megszilárdítását és továbbfejlesztését szolgálja, így valamennyi azt alkotó entitás közös érdeke.”
Az Európai Uniót Becker így értékeli: „A feltételességi nyomásgyakorlás tehát a folyamatos nyomásgyakorlás eszközeként működik a tagállamok politikájának befolyásolására (…) A feltételességi politika az Európai Unióban a politikai irányítás egyik folyamatává válik.” Ennek következménye az uniós hatáskörök fű alatti kiterjesztése: „Az Európai Bizottság ezt a feltételességi nyomásgyakorlást ma már olyan szakpolitikákban is alkalmazza, amelyekben nem az Európai Unió rendelkezik kizárólagos jogalkotási és szabályozási hatáskörrel. Az anyagi támogatás nyújtásának fejében tehát az EU olyan szakpolitikákban is elvárja az intézkedéseket és módosításokat, amelyekben csupán kiegészítő vagy szubszidiáris jogalkotási hatáskörökkel és ezért korlátozott jogi szankcionálási lehetőségekkel rendelkezik.” Vélekedése szerint az Európai Unió ezáltal „jobban tudja érvényesíteni” a céljait a tagállamokkal szemben.
Még világosabban fogalmazva: „A feltételességi elv alkalmazásával jócskán erősítik az Európai Bizottság szerepét az EU végrehajtó hatalmaként. A feltételesség tovább erősíti a hatáskörök további szakpolitikai területekre történő settenkedő kiterjesztésének tendenciáját. Ezen túlmenően a bizottság mindenek előtt azokon a területeken tudja kiterjeszteni a kizárólagos cselekvési és politikai értelmezési mozgásterét, amelyekben osztozik a tagállamokkal a hatáskörökön. Szűkebb lesz a mozgástér az egyéni nemzeti politizáláshoz.”
Jogszerű ez, ha erre vonatkozóan még csak nem is tartalmaz tételes jogalapot a lisszaboni szerződés? Hát igen. „A feltételességnek ez a formája nem rendelkezik mindig egyértelmű jogalappal. A jogállamiság uniós támogatási források kifizetésénél történő figyelembe vételét az európai szerződések tovább nem részletezik. A bizottság sokkal inkább az Európai Bíróság jogalkalmazására, tehát európai jogesetekre hivatkozik és ma már saját irányelveket is kidolgozott a jogállamisági feltételesség alkalmazására.”
A bizottsági hatáskörök kiterjesztése tehát nem a demokratikus legitimitással rendelkező tagállamok politikai döntésével történik, hanem a jelentős következményekkel járó bírósági ítéletekkel. Becker bizonyos kockázatot vél ebben felfedezni: szerinte ez „nemzeti elhárító reakciókat válthat ki. A fennálló politikai konfliktusok feltételezhetően inkább súlyosbodnak, amennyiben »Brüsszel« a büntető jellegű feltételességet kellő érzékenység hiányában és kompromisszumok nélkül érvényesítené. Egy ilyen »Tömörüljünk a nemzeti lobogó alá« típusú reakció nem csupán a megállapodott módosítások és reformok tényleges bevezetésének esélyeit rontja, hanem a legtöbb esetben belpolitikai gyökerű politizálási mechanizmusok vagy a populista frontvonalak kialakulása a gyökeres Európa-szkeptikus hozzáállás kezdeményeit is felerősítheti vagy akár Európa-ellenesség felé is eszkalálhatja.”
Becker ezért azt javasolja, hogy jobban „rögzítsék az európai szerződésekben”, hogy „bárminemű európai támogatási forrás fogadását tételesen az európai jog betartásához és az európai értékek és célok tiszteletben tartásához” kössék. Emellett fontos szerinte a kölcsönös bizalommal fémjelzett együttműködés az új feltételességek bevezetésénél például a „nemzeti parlamentek bevonásával”.
A dolog szépséghibája, hogy ahol a nemzeti érdekek az Európai Unió intézményeinek érdekeivel ütköznek, nehezen lehetett kölcsönös bizalommal fémjelzett együttműködést elképzelni. Ilyen esetekben végeredményben régimódi megoldásként a politikai nyomásgyakorlás eszközeit veszik elő és az erősebb fél érvényesíti akaratát.
Azt azonban világosan kell látni, hogy a nyilvánosság előtt gyakran a jogállamisági mechanizmus jellegéről folyó vitának beállított szembenállás valójában nem is létezik. A bírálók és a támogatók egyaránt tudják, hogy a politikai nyomásgyakorlás eszközétről és nem elsődlegesen az uniós költségvetés védelméről van szó, és hogy ez egy további lépés az Európai Unió föderalizációja felé. A bírálók a megjelenését végzetesnek, a támogatói inkább jónak tekintik, de a feltételességi mechanizmus érdemi jellegének értelmezésében egyetértenek.
