A képviselők üdvözölték e tervet, a Parlament tavaly májusban elkezdte készíteni a szükséges javaslatokat, viszont azóta sem történt számottevő előrelépés az ügyben. A Szerződések módosításának azonban még léteznek egyéb lehetőségei is, például az ún. áthidaló záradékok.
A passarelle-klauzulák, vagyis az áthidaló záradékok meghatározásait az EUSz. 48. cikkének (7) bekezdésében találjuk. Eszerint a záradékok olyan eljárások, melyek a Szerződések módosítására szolgálnak. Lehetővé teszik a Tanács intézkedéseit érintő döntéshozatali szabályok módosítását, az egyhangúságról a minősített többségre, vagy engedik az áttérést a különleges jogalkotási eljárásról a rendes jogalkotási eljárásra. A formák alkalmazását az Európai Tanácsnak egyhangúan kell jóváhagynia, és a Parlament egyetértését kell feltételeznie a nemzeti parlamentek ellenállásának hiánya mellett. A passerelle-klauzulák különböznek a többi rugalmassági eljárástól, mert nem bővítik az Unió hatáskörét bizonyos területeken, és nem töredezik az uniós politikák egységes alkalmazását területi szempontból. Egy, az EP Kutatószolgálata (EPRS) által elkészített kutatás szerint az intézmények az utóbbi években jöttek rá, hogy a záradékok „elveszett kincsek” (lost treasure). A Bizottság már 2003-ban, az Európai Alkotmány megvitatásakor is fontosnak tartotta a passerelle-záradékokat. A Juncker-bizottság alatt ez ismét felerősödött, amely négy kézzelfogható javaslatot tett a használatukra vonatkozóan. Az alkalmazásukat a Bizottság elnöke, Ursula von der Leyen is támogatja. A Parlament is több területen és számos esetben kiállt a használatuk mellett. A tagállamok véleménye azonban a kérdéskörben nagyon megoszló.
A passarelle-záradékok célja tehát fogalmilag az, hogy a Szerződéseket módosítsák. Az EUSz 48. cikke, amely már részben a Lisszaboni Szerződés előtt is létezett, három különböző módot kínál a szerződések módosítására: a rendes felülvizsgálati eljárást, az egyszerűsített eljárást, és az EUSz. 48. cikk (7) bekezdése szerinti két általános áthidaló záradékot. A három módosítási lehetőség fő különbségei megjelölhetőek a hatályosságban, az Európai Parlament szerepében, továbbá abban az eljárásban, amely a Szerződések módosításának ratifikálásához vagy jóváhagyásához szükséges.
A passerelle-ek sajátos és megkülönböztető jellemzőkkel rendelkeznek más eljárásokhoz képest, eltérést engednek ugyanis az előre meghatározott, merev szabályoktól. A céljuk pont e merevség lazítása. El kell választanunk a záradékokat az EUMSZ 352. cikke rugalmassági záradékától a szerepe, a célja, és az elfogadásának eljárása alapján (a különbség az, hogy a passerell-ek nem az EU hatásköreinek rendszerét változtatják meg). Fontos különbséget tenni továbbá e záradékok, és a fékező, gyorsító záradékok között. Ezen eljárások a jellegüknél fogva hasonlítanak egymásra, ugyanis mindannyian a döntéshozatali folyamatokra vonatkoznak, eltérnek azonban a célok tekintetében. A fékező záradék lehetővé teszi a rendes jogalkotási eljárás alkalmazásának felfüggesztését, ha a tagállamoknak különösen fontos aggályai merülnének fel (pl. a szociális összehangolásra vonatkozó, bevándorló munkavállalók biztonsági rendszereivel kapcsolatban). Ilyenkor a tagállam dönthet úgy, hogy az adott ügyet az Európai Tanács elé utalja, aki pedig felfüggesztheti a rendes jogalkotási eljárást.
Fontos kiemelni, hogy megkülönböztetünk általános és különleges passarelle-ket. Már korábban, az EKSz. 67. cikke (2) bekezdése biztosított hasonló lehetőséget, mint az áthidaló-záradékok. A Lisszaboni Szerződés újítása az volt, hogy állandó és általános eljárást tett lehetővé.
A két általános passerelle alkalmazási köre széles, de rendelkeznek sajátosságokkal. Az egyhangúságról a minősített többségi szavazásra átvezető záradék nem alkalmazható a katonai, illetve a védelem területére vonatkozó határozatokra, vagyis ez a „területekre vagy ügyekre” (areas or cases) vonatkozik; míg a másik passerelle, a különleges jogalkotási eljárásról a rendes jogalkotási eljárásra átvezető záradék korlátozás nélkül használható olyan területeken, ahol az EUMSZ különleges jogalkotási eljárást ír elő. Eltérnek továbbá a jogi cselekmény fajtájában is. Az első záradék tág megfogalmazásban azokra az esetekre vonatkozik, amikor a Tanács egyhangúan „határoz”; míg a második záradék a Tanács által elfogadott olyan jogi cselekményekre vonatkozik, amelyek jogalkotási cselekményekre minősülnek (kizárva ezzel a nem jogalkotási cselekményeket, mint amilyenek pl. a versenyjogi intézkedések). Közös bennük, hogy nem irányozzák elő az uniós hatáskörök módosítását (csak a döntéshozatali eljárást), a nemzeti parlamentek értesítését feltételezik, az Európai Tanácsnak adnak döntő szerepet, illetve a Parlament tagjainak bele kell egyeznie az eljárásba. A két passerelle-tétel egyirányú (nem lehet pl. a minősített többségről az egyhangúságra áttérni vele).
A két általános záradékon kívül hat különleges fajtát különböztetünk meg. Ezekre azért van szükségünk, mert kevésbé szigorú és terhes feltételeket vezetnek be a két általános záradékhoz képest, ezzel párhuzamosan számos biztosítékot el is vonnak (pl. a nemzeti parlamenteknek nincs szerepe ezekben az eljárásokban). A különleges záradékok bevezetéséről a Tanács határoz, kivéve a többéves pénzügyi keretet és a KKBP-ről szóló estet, melyben az Európai Tanács engedélyezi az alkalmazásukat. A hat eset:
- Szociálpolitika (EUMSZ 153.cikk (2)) – engedi az áttérést a rendes jogalkotásra;
- Környezetvédelmi politika (EUMSZ 192. cikk (2) 2. pont) – engedi az áttérést a rendes jogalkotásra;
- Közös kül- és biztonságpolitika egyes esetei – engedi az áttérést a minősített többségi döntésre;
- A többéves pénzügyi keret esete - engedi az áttérést a minősített többségi döntésre;
- A határokon átnyúló családjogi kérdésekben – engedi az áttérést a rendes jogalkotásra;
- A megerősített együttműködésben – engedi az áttérést a minősített többségi döntésre.
Bizonyos esetekben kell a bizottsági javaslat az eljáráshoz (pl. családjog), a Parlamentnek azonban a fenti esetekben csak tanácsadási joga van. Az általános és a különleges passerelle-ek közti viszonyról elmondható, hogy választhatóak („allows a choice between the two”). Ennek oka, hogy a különleges záradékok ágazatokra jellemző eljárások, enyhítik az általános eljárás merevségét.
A meglévő záradékok közül még egyiket sem alkalmazták. Ennek több oka is van. Az egyik, hogy kevés a politikai ezen érdeklődés ezen eljárások iránt, a másik pedig hogy súlyos az ebben rejlő akadály, nevezetesen hogy az Európai Tanács vagy a Tanács egyhangúsága szükségeltetik az elfogadásához. A Bizottság három területen is javaslatot tett a záradékok alkalmazásával kapcsolatban, ebből az első a közös kül- és biztonságpolitika. Ennek eredménye volt a Meseberg-nyilatkozat, de átütő eredményt a javaslat nem ért el (az egyhangúság maradt a főszabály). A Bizottság a beosztáson belül is további 3 területen ajánlja a passerelle-záradékok használatát: az emberi jogok kapcsán a többoldalú testületekben, a szankciórendszerek elfogadása és módosítása kapcsán, és a polgári közös biztonság- és védelempolitika kapcsán. A második javasolt terület az adópolitika területe, melyen jelenleg szintén az egyhangú döntés a mérvadó. A Bizottság azon az állásponton van, hogy ez a döntési eljárás nem tart lépést a piacok és a gazdaság jelenlegi fejlődésével, és egyenesen károsnak tartja azt. A Bizottság egy ütemtervet is meghatározott a passerelle-záradékok adóügyi alkalmazásáról. A harmadik terület az EU energiapolitikája és klímapolitikája, a negyedik pedig a szociálpolitika.
Összefoglalva elmondható, hogy az uniós intézmények és a jogi körülmények hatékonyabbá és átláthatóbbá tétele volt a célja annak a lisszaboni megújulásnak, melynek új eszközei az áthidaló záradékok. Közös bennük, hogy a Tanács döntéshozatali folyamatának módosítására irányulnak, vagy úgy, hogy egyhangúságról minősített többségi eljárásra, vagy úgy, hogy különleges jogalkotási eljárásról rendes jogalkotásra áttérést engednek. A különleges passerelle-k kézzelfogható és célzott szakpolitikai területekre vonatkoznak, ugyanilyen fajta változást lehetővé téve. Bár már 10 éve hatályban vannak, az alkalmazásuk igen ritka.
