Mostanában a magyar sajtóban is sokat lehet olvasni – részben hazánk kapcsán – arról, hogy az Európai Unió különböző szereplőiben felmerült: meg kellene változtatni az európai intézményekben a döntéshozatali mechanizmust, mégpedig oly módon, hogy az egyhangúságot minősített többségre cseréljük.
Az ötlet bekerült a 2021 tavaszán kezdődött, és 2022 májusában lezárult Future of Europe konferencia javaslatai közé is.
Ennek értelmében megszűnne a konszenzusos döntéshozatal, és bizonyos rendelkezések a kisebbségben maradó ország(ok) egyetértése nélkül is átmennének a szakminisztereket tömörítő Európai Unió Tanácsán, valamint az állam-és kormányfőkből álló Európai Tanácson. Kivételt csak az új tagok felvételéről szóló szavazások, valamint az EU Alapjogi Chartájának módosítása képezne. Lefordítva a politika nyelvére: gyakorlatilag az összes húsba vágó politikai ügyben – hogy az elmúlt évekből említsünk néhányat: migráció kezelése, uniós pénzügyek (közös hitelfelvétel, szankciók, uniós költségvetés), az integráció mélyítése, – elég lenne a tagállamok minősített többségének támogatása. Ennek két feltétele van.
Az egyik, hogy az adott javaslatot a tagállamok 55 százaléka (tehát a 27 országból legalább 15) támogassa, a másik pedig az, hogy ezen országok az Unió népességének 65 százalékát adják.
A következőkben bemutatjuk a sokat idézett vétójog kialakulását, történetét és jelentőségét, majd röviden felvázoljuk a lehetséges forgatókönyveket.
A vétó latin eredetű szó, azt jelenti, hogy „megtiltom”. Ezzel a kifejezéssel éltek az ókori Rómában a néptribunusok, amikor azt akarták, hogy egy adott törvényjavaslat vagy ítélet ne lépjen hatályba. Maga a néptribunusi tisztség egyébként a plebejusok és a patríciusok, mint két versengő társadalmi réteg harcának kompromisszumos lezárásaként alakult ki: a szegényebbnek minősülő plebejus réteg maga közül (plebs) választotta a vétójoggal rendelkező tisztségviselőt. Ebből is látszik, hogy a vétójog már a kialakulásakor is az érdekérvényesítő-képesség tekintetében gyengébb fél (társadalmi csoport) eszköze volt jogaik védelmére.
A jelenlegi vita tárgyát képező vétójog két európai intézményhez köthető szorosan: az Európai Unió Tanácsához és az Európai Tanácshoz. Előbbi az Unió legfontosabb jogalkotó szerve, a tagállamok miniszteri szintű képviselőiből áll. Bár egységes intézmény, összesen tíz formációban ülésezik, attól függően, hogy milyen ügyről van szó. (Például ha valamilyen külügyi kérdés merül fel, a külügyminiszterekből álló Külügyi Tanács ül össze, ha pénzügyi, akkor a tagállami pénzügyminiszterek mennek a Gazdasági és Pénzügyi Tanács ülésére.)
Ez a szerv is szavazással hozza meg döntéseit. Bár ezen eljárásban is már a minősített többség elve a főszabály, számos kulcsterületen azonban még fennmaradt az egyhangú döntéshozatal. Ilyen például a közös biztonság-és védelempolitika, vagy a többéves pénzügyi keret meghatározása. Nem véletlen, hogy a mostani konferencia javaslatai az ezen területeken meglévő „vétójog” eltörlésére irányulnak.
Az állam-és kormányfőket tömörítő Európai Tanács történetének kezdete 1974-re datálható. Ekkor határozták el Valery Giscard d’ Estaing-ék, hogy rendszeresen, Európai Tanács néven fognak ülésezni. Az ET-t először az 1986-os Egységes Európai Okmány nevesítette, először az 1992-es Maastrichti Szerződés szabályozta, intézménnyé pedig csak a Lisszaboni Szerződéssel vált. Jelenleg az ET az Unió legfőbb politikai szerve, az irányvonalak meghatározója, döntései pedig még jelen pillanatban konszenzussal születnek
Az 1993-ban hatályba lépő Maastrichti Szerződés hozta egyébként létre magát az Európai Unió nevet, és a „pilléres modellt”. Az első pillér a legrégebbi, erre szoktak gondolni azok, akik a jól ismert „az EU igazából gazdasági együttműködésként jött létre” tételmondatra hivatkoznak. A gazdaság az Unió legmélyebben integrált területe. Ehhez csatlakozott a másik két pillér, a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a bel- és igazságügyi együttműködés.
Különbséget lehet azonban tenni a második és a harmadik pillér között is a döntéshozatal módját szempontul véve: a közös kül- és biztonságpolitikában számos többségi döntéshozatali mechanizmust alakítottak később ki, amelynek előnye a gyors reakcióképesség.
Ezzel szemben a harmadik pillér szinte kizárólag a kormányközi együttműködésre épült, ahol a döntések egyhangúlag születtek. Előnye volt, hogy kompromisszumra kényszerítette a tagállamokat, így a végső döntés nem esett túlságosan messze egyik ország érdekétől sem. Ezt hívják a sajtónyelvben vétójognak.
Már maga a pillér kialakulása, illetve a hozzá kapcsolódó vétójog is egy kompromisszum eredménye volt: az 1990-es évek elejére gyökeresen megváltozott a világ, új kockázati tényezők jelentek meg, amiket könnyebb volt közösen kezelni. Ezért a tagállamok belementek az Uniónak az állami szuverenitás területén való megjelenésébe, de cserébe megerősítették az egyhangú döntéshozatalt.
Bár a pilléres rendszer a 2009-ben hatályban lépő lisszaboni szerződéssel megszűnt, számos fontos területen fent maradt az egyhangú döntéshozatal. Ezt rúgnák most fel egyes uniós vezetők.
Az egyszerű, mémesedett válasz szerint semmi, hiszen az egyhangú döntéshozatal eltörléséhez egyhangú döntésre van szükség az Európai Unióról szóló szerződés 31. cikkének (3) bekezdése szerint. Ebbe nem menne bele például Magyarország sem. Azonban vannak itt még más kártyák is a központosítás híveinek kezében.
Alapvetően pénzügyi, jogi, és politikai kerülőutakat különböztethetünk meg. A pénzügyi nyomásgyakorlást már alkalmazza is a Bizottság, amikor blokkolja és különböző jogszabálymódosításokhoz köti a hazánknak járó uniós források kifizetését. Tekintet nélkül arra, hogy mi történik november 19-e után, megállapítható, hogy az EU-s pénzek kifizetését a későbbiekben is az egyhangú döntéshozatal megszüntetésének elfogadásához kötheti a Bizottság – nemcsak hazánk, hanem hosszú távon bármely másik tagállam esetében is – egy politikai alku keretében. Nem valószínű azonban, hogy ebbe bármely, a szuverenista álláspontot valló kormány belemenne, a több Európát szorgalmazó tagállamok esetében pedig nem lesz szükség ilyenfajta nyomásgyakorlásra.
A jogi eszköz az adott renitens kormány szavazati jogának felfüggesztése a hírhedt 7-es cikk szerinti eljárás keretében, így az ellenálló tagállam nem lenne képes vétózni a döntést. Ez azonban már kevésbé valószínűbb forgatókönyv, mint a pénzügyi nyomásgyakorlás, a szavazati jog felfüggesztéséhez ugyanis egyhangú döntésre van szükség, bár a voksoláson nem vehet részt az eljárás alá vont tagállam. A szavazati jog megvonása gyakorlatilag teljes politikai elszigetelődést feltételez, ilyenre pedig még nem volt példa az Unió történetében.
A vétó kivédésének harmadik, politikai eszköze lehet az ún. megerősített együttműködés. Ennek értelmében kilenc tagállam közösen kezdeményezhet (aztán meg is valósíthat) valamilyen közös politikát, ha az adott területen egyetértés van közöttük. Egy ilyen kibővített együttműködéssel valósult meg a schengeni övezet, és jött létre az eurózóna.
Erre azonban nem mindenhol van lehetőség, az EU működéséről szóló szerződés 329. cikke ugyanis felsorol kizárt területeket. Ilyen például a közös kül -és biztonságpolitika, márpedig ezen a területen szorgalmazta a legjobban az integrációt a német kancellár, Olaf Scholz. A szociáldemokrata vezető érdekes ellentétpárja a 2021 decemberében leköszönő nagy formátumú elődjének, Angela Merkelnek, aki 16 évig vezette Németországot (és kimondhatjuk: az EU-t) anélkül, hogy az egyhangú döntéshozatal megszüntetése szóba került volna. Ezért is hívták őt a kompromisszumok művészének.
Keretes színes: kis vétótörténet
Az elmúlt két évben a „vétózás” kifejezés Magyarország kapcsán merült fel. Emlékezetes: 2020 november-decemberében a magyar kormány kilátásba helyezte a koronavírus okozta gazdasági visszaesés kiküszöbölésére felvett uniós hitel és a 2021-2028-as költségvetés megvétózását, amennyiben az ún. „jogállamisági mechanizmushoz” kötik a források kifizetését. A patthelyzetet feloldó kompromisszumról itt nem írunk bővebben, de az EU működését jól jelzi, hogy a huzavona azóta is tart.
Ennek ellenére az Unió vétótörténetében szép számmal fordulnak elő hasonló esetek főként új tagok felvételekor, illetve a közös politikákhoz való csatlakozáskor.
Már az európai integráció legelején, 1963-ban sor került egy ilyen vétóra, Charles De Gaulle részéről. A francia elnök a közös mezőgazdasági politikát féltette a tagságra pályázó britektől, emellett az USA trójai falovának nevezte a szigetországot, ezért ellentartott csatlakozási kérelmüknek. Nagy-Britannia végül bő tíz évvel később lehetett a közösség tagja.
Bulgária 17 éve vétózza azt, hogy szomszédja, Észak-Macedónia elkezdje a csatlakozási tárgyalásokat az EU-s tagságról. A patthelyzetből pont idén nyáron történt kimozdulás, amikor francia közvetítés hatására a liberális, Nyugat-barát bolgár kormány kilátásba helyezte, hogy eláll a tagság akadályozásától, amennyiben az észak-macedónok elismerik a bolgár kisebbséget, valamint azt, hogy nyelvük bolgár eredetű, továbbá hogy megszüntetik a Bulgária elleni gyűlöletbeszédet. A kérdés a szkopjei önkormányzati választás kapcsán merült fel, amikor a kormányzó szociáldemokrata párt (SDSM) bolgársága miatt támadta a kampányban Daniela Arsovskát, aki a Macedón Nemzeti Egység Demokrata Pártja (DPMNE) színeiben indult a főpolgármesterségért. Az már csak hab a tortán, hogy a bolgár állampolgárság megszerzése érdekében a bolgár származását bizonyító Arsovska asszony pártja is bolgárellenes szólamokat pengetett a kampányban. Az abszurd történet - amely egyre inkább csak arra jó, hogy kérdéseket vessen fel a macedón nemzet mibenlétével kapcsolatban – az Európai Parlamentig jutott. A kompromisszum azonban az észak-macedón ellenzéknek nem tetszik, júliusban komoly tüntetésekre is sor került Szkopjéban.
Szintén egy belengetett vétó következménye az, hogy a fent említett Észak-Macedónia ezt a nevet viseli 2019 februárja óta. Ugyanis az ország egy másik szomszédja, Görögország nem volt hajlandó támogatni a volt jugoszláv tagköztársaság EU-s és NATO-tagságát, mondván hogy az igényt tart a vele azonos nevű északgörög régióra. A névvita végül 2018-ban a két miniszterelnök által kötött Preszpa-egyezménnyel zárult, a megváltoztatott nevű balkáni ország pedig 2020 márciusában csatlakozhatott a NATO-hoz.
Tizenegy évvel ezelőtt szintén két balkáni ország, Románia és Bulgária került a vétóvita középpontjába. A 2011-ben friss tagoknak számító országok csatlakozását a Schengeni-övezethez vétózta meg a finn és a holland kormány, azzal indokolva, hogy a románok és a bolgárok nem harcolnak eléggé a korrupció és a szervezett bűnözés ellen, és nem őrzik elég jól a határaikat.
A fentiekből is jól látható, hogy a tagállami vétó egy olyan eszköz, amihez a tagállamok csak a legvégső esetben, vitális érdekük veszélyben forgásakor nyúlnak.
